最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00058號上 訴 人 臻東企業股份有限公司代 表 人 甲○○○訴訟代理人 乙○○律師被 上訴 人 交通部民用航空局金門航空站代 表 人 丙○○訴訟代理人 張天欽 律師
黃于玶 律師上列當事人間因有關補償事務事件，上訴人對於中華民國94年5月26日臺北高等行政法院93年度訴字第2153號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣民國（下同）92年8月21日遠東航空公司055號航班於中午12時許降落金門尚義機場時，因天雨跑道濕滑，偏出跑道，造成航空飛安事件（下稱系爭事件），經被上訴人緊急徵用上訴人之「航機失事搶救設備」以維護乘客及機場安全在案。上訴人以系爭事件符合災害防救法第33條規定請求被上訴人依法補償，雙方於92年9月17日召開第1次徵用補償協調會，歷經92年9月17日、92年9月25日、92年10月28日、92年11月10日共4次協調會，雙方終於達成協議：以新臺幣（下同）1,200萬元作為徵用補償金額，並由上訴人依照「航機失事搶救裝備」訓練手冊將整套裝備保養維修到完善可以使用云云，請求被上訴人依上開第4次協調會結果為給付。惟被上訴人至今仍未給付，上訴人為維護自身權益，遂提起本件行政訴訟。
二、本件上訴人在原審起訴意旨略以：系爭事件依據航空器失事及重大意外事件調查處理規則第3條及該規則附表1，係屬航空器重大意外事件。又依據災害防救法第3條、災害防救法第17條、交通部研擬91年1月16日第3次中央災害防救會報核定之「空難災害防救業務計畫」、「交通部民用航空局空難災害搶救作業標準手冊」、民航局87年11月16日民航航空局企法（87）字第3448號函發布之「民用航空器失事處理作業規定」等規定可知，發生空難時，各航站需成立指揮中心，由各航空站主任擔任該指揮中心負責人以搶救災害。同時，為搶救災害各航空站主任得依災害防救法第31條進行徵用。
然因徵用乃係對人民財產權之重大侵害，上訴人與被上訴人往來之數次函文及協調會紀錄所作成之協議書面，上訴人與被上訴人間既已就徵用補償費用達成共識，本件徵用補償事件顯已成立行政契約，被上訴人本即應依約給付，今因被上訴人需向民航局請求核撥預算，被上訴人反而在民航局核撥預算後，意圖否認雙方前述共識，顯然違反行政程序法第8條誠實信賴原則及行政自我拘束原則，上訴人為維護自身權益，依行政訴訟法第8條提起一般給付之訴，實屬有據。退萬步言，倘認本件上訴人請求被上訴人依災害防救法及相關規定達成之協議給予徵用補償費無理由，被上訴人未經上訴人同意於92年8月21日逕自使用當時仍屬上訴人所有之裝備。且被上訴人因使用上訴人所有航機失事搶救裝備而得以排除當時遠航飛安事故顯獲有利益，並因此造成上訴人財產權受有損害，實已構成公法上不當得利，應依法返還相當於使用上訴人所有裝備之不當得利1,200萬元予上訴人。為此請判決被上訴人應給付上訴人1,200萬元及自92年11月10日翌日起至清償日止按年息5%計算之利息等語。
三、被上訴人則以：系爭事件並無造成人員傷亡、失蹤或財物損失，航空器亦無遭受損害或失蹤，僅係降落位置有誤差陷入泥地，故該事件事實上並不符合災害防救法施行細則空難之定義。退言之，即便本件符合災害防救法之災害防救之情形，上訴人現給付訴訟所主張被上訴人應以1,200萬元價購全套航機失事搶救裝備，亦非該法所指「徵用補償」之概念，而係要求被上訴人留用（採購）之情形。況被上訴人從未正式准許（作成行政處分）或保證確定被上訴人應給付上訴人徵用補償費1,200萬元，民航局雖同意核撥預算1,200萬元，惟此乃係核准「採購」航機搶救裝備之金額，並非核准「徵用補償」費用1,200萬元，而民航局既已明示本件應依採購之方式辦理，被上訴人予以否准上訴人並無違誤。又因本件失事系統係使用在前，上訴人並無因信賴被上訴人於協調會之行為而另為一行為因此受有損害，上訴人於本件主張信賴保護，自屬無據。另本件被上訴人並未對上訴人主張之徵用補償費予以核定或確定其給付請求權，甚至已否准上訴人現主張之請求方式（以1,200萬元作為徵收補償價格），上訴人未依訴願程序進行而逕提起本件行政給付訴訟為不合法，其訴應予駁回。又關於本件緊急徵用之狀況，因僅係暫時使用上訴人一部分之標的物，應僅補償「一部分」「一次」「暫時」使用標的物之對價，並考慮當地時價及物品新舊程度而定。而全部標的物新品價值不過1,728萬元，物品距徵用時已7年餘，上訴人之要求顯然不合理等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：經查被上訴人所徵用之上訴人「航機失事搶救裝備」，乃屬原來被上訴人於86年間向上訴人購買之裝備，惟因未完成驗收，故置放在被上訴人之航空站，而依災害防救法第33條第2項規定因被徵用之損失補償，應以金錢為之，並以補償實際所受之損失為限。再依「災害應變徵調或徵用補償辦法」第5條規定：「依本法第31條第3款徵用各型車輛之補償，準用交通部訂定之車輛編用相關規定辦理」。而「車輛編用辦法」第15條、16條規定，因緊急情況需用編用車輛所應給付者，為依公路客、貨「運輸費率」來計算費用，即知徵用車輛所應給付之徵用補償，為使用該車輛之對價，而非該車輛之交易價值。而參酌本件兩造間4次協調內容均以被上訴人將原來上訴人放置在被上訴人航空站之裝備整體價值作為徵用補償之計算，從而被上訴人於原審法院審理時稱因本件究否符合災害防救法及其徵用之規定內部尚有疑義，故被上訴人於協調時均表明對於補償價格並非被上訴人所能決定，仍需待陳民航局始能決定。嗣被上訴人雖陳報與民航局，卻未經該局核備該次協調結論，而該局固同意核撥被上訴人1,200萬元經費，惟要求被上訴人應以採購方式為之。此有民航局93年1月27日供購字第09300024820號、93年3月18日供購字第09300075800號函、被上訴人93年3月12日金站總字第09300010460號、93年5月21日金站航字第09300020090號函影本各乙份在卷足參，可證被上訴人與上訴人所為之協調並未發生效力，因而上訴人僅憑該協調結論請求被上訴人予以給付1,200萬元及利息為無理由，自應予以駁回。又本件上訴人究否得依災害防救法及公法上不當得利之法律關係請求被上訴人為之給付，尚待被上訴人予以核定上訴人究否有此請求權，從而自應由上訴人先向被上訴人提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分，倘被上訴人對上訴人之請求予以否准，自仍應由上訴人先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟，從而揆諸前述，上訴人逕行提起給付該補償及利息，於法亦有未合。另本件系爭事件係使用上訴人裝備在前，上訴人並無因信賴被上訴人於協調會之之行為而另為一行為因此受有損害，上訴人於本件主張信賴保護，自屬無據。綜上所述，本件被上訴人拒絕給付上訴人1,200萬元補償費及利息請求，並無不合。上訴人請求被上訴人應給付上訴人1,200萬元及自92年11月10日翌日起至清償日止按年息5%計算之利息，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，而上訴人復請求傳訊被上訴人前站長陳華樹以明協調經過，並無傳訊必要等由。資為其判決之論據。
五、上訴意旨及補充理由略謂：被上訴人為有權徵用人，及有權與人民協議補償金額，不得以尚待上級機關核准等理由推卸責任，故原判決就此部分稱協議未經被上訴人同意，協議未成立，顯有適用法規不當及消極不適用法規之情。又災害防救法並未限制或規定行政機關應如何進行徵用，行政機關自得依據其實際考量而為徵用，今被上訴人進行徵用時，被上訴人或認為有全套徵用之必要，參酌其他失事搶救裝備招標價格後，與上訴人達成共識，法院不能自行認定行政機關徵用應限於一次性使用對價。且就本件爭議之補償範圍及補償金額所訂立之行政契約，於第4次協調會時，因契約之必要之點兩造既已達成共識，故行政契約業已成立。然原審卻誤認交通部民用航空局尚未核准，該行政契約不生效力，致不得據此請求補償金額，其判決當然違背法令。又原審未於判決中載明不傳喚被上訴人前主任陳華樹之心證，有判決不備理由之違法。另其就本件毋庸先提起課予義務之訴，即得以行政訴訟法第8條規定提起一般給付訴訟或公法上不當得利之訴，原審認不得逕行提起，顯然增加行政訴訟法所無之限制，違背憲法第80條、行政訴訟法第8條第1項、本院93年度裁字第523號裁定、93年度判字第1595號、92年度判字第653號及高雄高等行政法院90年度簡字第3921號判決意旨，實有判決不適用法規與適用法規不當之違法等語。
六、本院按：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關規定。」行政程序法第149條定有明文。次按附停止條件之法律行為，於條件成就時，發生效力。為民法第99條第1項所定。
故行政契約自得準用上開民法規定。查兩造第四次為系爭補償所召開協調會之結論為：依照新採購合約價的精神，以1,200萬元整作為初步協調結果徵用補償價格，函報交通部民用航空局鑒核，．．．。依此協調結論內容記載，此結論僅初步協調結果，尚待函報交通部民用航空局鑒核（核定），由此足認係以交通部民用航空局核定為停止條件，須待該局核定同意協調結果時，該協調結果始生行政契約之效力。次查本件協調結果依照新採購合約價的精神，計算出補償價額為1,200萬元，足見該協調基礎係以留用（採購）原空難搶救設備為基礎，並非單純補償本次徵用系爭設備之費用，是交通部民用航空局對該次協調結論，認為以留用（採購）方式，應依政府採購法程序辦理，對協調會所做成之結論不予核備，足見協調結論所附之停止條件已確定不能成就，該協調結論自無法律上效力可言，上訴人依據不生效力之契約請求被上訴人給付，顯屬無據而無理由。上訴意旨略謂：被上訴人為有權徵用人，及有權與人民協議補償金額，不得以尚待上級機關核准等理由推卸責任，故原判決就此部分稱協議未經被上訴人同意，協議未成立，顯有適用法規不當及消極不適用法規之情。依上開說明，自無足取。次查災害應變中心指揮官，於災害應變必要範圍內，得徵用民間救災設備，為災害防救法第31條第3款所明訂。依此規定，此種徵用無須得被徵用人同意，但被徵用人得依同法第33條第1項請求補償，即被徵用人於被徵用後取得請求補償之公法上請求權，徵用機關則依法負有公法上之補償義務，從而本件被上訴人因本件空安事故，於應變需要時徵用上訴人之救災設備，係依據法律規定而為，並非無法律原因而受利益，顯不成立公法上不當得利之法律關係，上訴人以此請求被上訴人給付，亦屬誤解而不足採。另查上訴人其他上訴主張，因與判決結果不生影響，自無加以審酌之必要。綜上，原判決駁回上訴人之請求，理由雖不盡妥適，然判決結果則無異，仍應予以維持。上訴意旨求為廢棄原判決，為無理由，應予駁回。至於上訴人得依災害防救法第33條第1項規定，向被上訴人請求作成核定補償數額之處分，如上訴人對該處分不服，應依課予義務訴訟之途徑，請求救濟，尚非如上訴人所稱系爭糾紛無解決之道。併此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 18 日
第二庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 1 月 18 日
書記官 彭 秀 玲