最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00598號上 訴 人 甲0000000被 上訴 人 行政院公平交易委員會代 表 人 乙○○上列當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國94年7月14日臺北高等行政法院93年度訴字第803號判決提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣民國（下同）92年國內爆發嚴重急性呼吸道症候群（下稱SARS）疫情期間，上訴人經人檢舉不當哄抬口罩之價格，經被上訴人調查結果，以上訴人於SARS疫情期間，利用消費者對口罩等相關醫療用品之需求大增、市場機能失靈、供需失衡及消費者之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，不當調漲「遠紅外線活性碳口罩」商品之銷售價格為每組（內有遠紅外線殺菌層口罩1只及活性碳過瀘棉網5片）新台幣（下同）200元，其獲利程度已超過系爭商品之合理利潤，實有未當，亦未致力於穩定物價之社會責任，其售價顯逾市場經驗之正常價格，顯有藉調漲口罩產品價格之情事，利用國內SARS疫情，口罩市場供需失衡之際，利用買受人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，係違反公平交易法第24條規定，經審酌其違法程度、對社會之不良示範作用及危害公共利益等情狀，乃依同法第41條前段規定，以92年6月2日公處字第092079號處分書命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處上訴人罰鍰50,000元。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：（一）上訴人所出售之系爭商品，係廠商勇福織造有限公司（下稱勇福公司）所供應，其建議售價為每組6個200元。而上訴人之系爭商品銷售參考價仍維持原載為每盒（非每只）200元，該「牌價」係供應商勇福公司考量系爭商品特性及零售商合理之利潤而定，且經工業局協助技術輔導，其建議售價必經過市場調查，上訴人並未主動加價，何來哄抬物價之舉？況上訴人絕無趁SARS疫情危急之際，不當調漲價格之情事，係賺取合理利潤。否則，在各便利商店之商品架上每一商品所登載建議售價，被上訴人似應均可認為係「獲利程度已超過商品之合理利潤」，均可加以處罰，否則單憑被上訴人以「SARS重要醫療防護用品價格調查資料表」此無法律根據之片面資料，而予主觀認定裁罰，有違依法行政原則。（二）系爭商品除須支付成本105元外，尚需支付人事、店租、水電、稅金等費用，系爭商品每組利潤95餘元，絕無趁機哄抬至250元之情事。又系爭商品一盒有6枚口罩，並依廠商建議售價販賣，其內尚附可更換後重複使用此特殊功能，何來超額獲利之情形，況具此特性之商品，係廠商所述依公平交易法第14條經中央主管機關核准通過有特殊功能之專業發展產品，如係哄抬物價，則真正有聯合壟斷行為者，應係供應商勇福公司而非零售商之上訴人。又上訴人之店面租金昂貴，審酌建議售價並依實售出，要無藉市場供需失調情勢，不當調漲或哄抬口罩商品價格之違法事實等情，故被上訴人之處分極其不當，顯有違誤。又系爭商品之進貨情形，經統計從92年4月至5月進貨數量共計41組（分4次），總計金額僅4,100元。為此請判決將訴願決定及原處分均撤銷等語。
三、被上訴人則以：（一）營業競爭行為是否違法，應否加以禁止或管制，常須就事業以該行為所追求利益、維護市場競爭秩序及整體經濟安定繁榮之公共利益等法益，是否獲得應有之尊重與維護作廣泛的「利益衡量」。以不確定法律概念作為構成違法行為之判斷準據，足以使執法機關於處理具體個案時，得以衡酌系爭營業競爭行為所牽涉各種不同法益間衝突，何種較值得保護，而解釋認定該系爭行為是否合於文義抽象、具有價值補充功能的構成要件，進而決定對該行為是否予以禁止、糾正或處罰。公平交易法第24條，從立法說明，以及條文要件之文義抽象，以求適用範圍不受過度侷限的含意來看，足知立法者有意藉公平交易法第24條作為該法之概括條款，而發揮其填補競爭法制漏洞及利益衡量的價值填補功能，作為維護競爭秩序任務的最後一道防線。（二）本案時值SARS疫情升溫之際，無論就媒體批載之資訊或輿情反映，均足證口罩難求，衡諸口罩價格調漲致市場秩序紊亂、囤積居奇時有所聞等造成民心浮動、社會不安，故在市場需求殷切情形下，口罩業者享有供貨之優勢地位，消費者因需求孔急，對於交易價格實無從選擇，口罩業者已然具備市場相對優勢地位，彰彰甚明。再者，天然災害或其他政治、經濟之突發事件致市場供需失調，民生物資銷售商等事業在個別交易中相對於交易相對人顯已具有相當支配性影響力。故疫情期間，民眾對於口罩銷售業者具有不可期待其偏離轉移的依賴關係，可供貨之口罩業者無論在價格決定、供貨數量等交易條件具有主控地位，倘業者利用消費者需求孔急之際，不當調漲口罩價格，使交易相對人接受不公平之交易條件，則以公平交易法第24條介入規範實有必要。（三）查被上訴人於國內SARS疫情爆發之初，立即派員至各大通路商，瞭解口罩價格變化及產品供貨情形，彼時市場上所販售之口罩價格依材質效能不同而有差異，惟均在百元以下，故SARS疫情爆發前口罩合理價格大抵為百元以下，活性碳口罩於平常期間大量採購之價格更低於10元以下，上訴人所提供系爭商品包裝雖印有$200字樣，惟製造日期係92年4月，並不足以佐證係SARS疫情爆發前之實際售價，上訴人雖稱並未調漲售價，惟未提示SARS疫情爆發前售價亦為200元之相關資料，對照檢舉人之檢舉信函，其於92年5月12日至上訴人之藥房詢價時，上訴人就普通口罩一個叫價90元，高效能者為250元，上訴人稱其並未調漲口罩價格，顯與事實不符。又被上訴人於同年5月19日間派員赴上訴人處實地調查，查知上訴人之遠紅外線活性碳口罩銷售價格為每只200元，嗣後上訴人補提勇福公司92年5月12日系爭商品銷貨發票2張，顯示系爭商品之進貨成本為105元，其獲利程度為90%。依據被上訴人前揭口罩市調價格及衡酌上訴人之進貨成本、銷售價格，爰認上訴人之獲利程度已超過一般商品之合理利潤，已違反公平交易法第24條規定等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：（一）為有效防治SARS疫情，維護人民健康，總統以緊急命令公布嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例，意在SARS防疫工作於疫情蔓延期間具有緊急性、必要性，全國與防疫有關之事業均應共體時艱，以為因應，充分應民間物資，不得有不當藉機積存或哄抬價格之情事。因此，口罩業者若因SARS疫情期間，口罩市場需求明顯增加時，不當調漲或聯合哄抬價格，致售價明顯超越市場經驗正常價格，而無法合理舉證及揭露口罩之進貨來源、進貨成本等資訊，且調漲幅度達相當顯著程度而超過合理利潤者，顯有藉供需失調情勢不當調漲或哄抬口罩產品價格，致影響交易秩序之顯失公平行為者，即屬於違反公平交易法第24條規定之行為。（二）依上訴人所稱系爭商品之進貨成本為每組105元，在口罩市場供需嚴重失衡之際，上訴人卻以每組高達200元之價格銷售，衡以該毛利潤高達9成，縱扣除其他成本費用，其售價亦明顯較通常商品合理利潤高出甚多，至系爭商品縱為1組產品或6枚口罩，對於其成本與利潤之計算並不生影響，以當時上訴人係基於相對優勢之供應地位，可知其顯有藉機調漲或哄抬口罩產品價格之情事，核其所為，已違反公平交易法第24條之規定。又參以上訴人所提供系爭商品包裝雖印有$200字樣，惟製造日期係92年4月，不足以佐證係SARS疫情爆發前之建議售價，且建議售價並非即實際售價，上訴人對於系爭商品之銷售價格可自行衡量決定之，無須受限於該標示之建議售價，至該建議售價縱由其供應商勇福公司所訂，上訴人亦非需以該價格銷售。在消費者對於口罩需求甚急，且供需失調情形下，上訴人屬口罩業者，即取得相對優勢之地位，其銷售價格超出成本甚多，明顯未與成本呈現對應性，獲利程度相較於國內民眾緊急需求之情，實有未當。其顯有利用一般需用之消費者無從加以選擇之際而抬高價格之情形，此與於一般情形下，消費者能藉由交易選擇下自由交易之情形明顯有別。上訴人主張其他在各便利商店之商品架上每一商品所登載建議售價是否應受公平交易法之規範，自屬個案認定問題，不可相提並論，且被上訴人係依業者進貨成本來比較計算，而非逕依售價處罰，亦不得混為一談。至系爭商品供貨商有無聯合壟斷行為，亦與本件上訴人乃因銷售系爭商品價格偏高，從事不公平之交易行為，影響交易秩序之違法情形無涉，故上訴人上揭主張均不足取。（三）再者，SARS疫情期間，口罩等相關醫療用品市場需求大增，被上訴人於92年3月29日起針對口罩市場有無價格哄抬、聯合漲價及不當積存等情事接洽業者進行瞭解，並依公平交易法第26條，對於危害公共利益之情事者，依職權調查處理，經彙整被上訴人92年5月29日第603次委員會議及92年6月5日之違法業者資料後，做出之取締標準為：以加成之方式計算價格，利潤在售價之3成至4成間並不處罰，若超過4成即處以罰鍰，此為被上訴人基於主管機關之職權，對於認定是否構成公平交易法第24條所謂足以影響交易秩序之顯失公平行為，以上開決議界定其認定標準，經核並未逾越法定之裁量範圍，且與法規授權之目的並無違背，是被上訴人依上開決議所界定之認定標準對於上訴人加以取締及裁處，亦屬符合平等原則。（四）復按公平交易法具經濟法特質，不同於民事法律僅以私益衡平為取向，尚負有積極規整與維護競爭秩序之公益政策任務，故被上訴人依職權對於案件發動調查程序及依公平交易法第24條於個案之認定適用，均係維護公共利益而為之。而本件因刻值SARS疫情升溫之際，衡諸口罩市場秩序已紊亂，造成社會不安，供需嚴重失調，已非自由市場價格機制得以妥適處理，致一般民眾居於相對弱勢地位，而有顯失公平之情形，故關於口罩利潤要求，自應與平時自由市場價格機制下之利潤有所區隔，而由被上訴人依公平交易法第24條規定介入處罰，以避免危及國家安全及全民利益，從而，被上訴人認上訴人系爭商品之銷售價格為每組200元，獲利程度已超過商品之合理利潤，顯逾市場經驗正常價格，有藉勢調漲或哄抬口罩商品價格之情事，顯係利用國內SARS疫情，口罩市場供需失衡之際，利用買受人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事足以影響交易秩序之顯失公平行為，已屬違反公平交易法第24條規定，經審酌其違法程度、對社會之不良示範作用及危害公共利益等情狀，乃依公平交易法第41條前段規定，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處以法定最低度5萬元罰鍰，經核並無不妥。
五、上訴意旨略謂：按公平交易法第24條所規定之事業應指業者，當以勇福公司才屬此範疇，上訴人僅係小藥局並非口罩業者，故原判決所持理由有違經驗法則，況上訴人遭取締為92年5月19日，相較被上訴人於同年月29日所作取締標準，實有違罪刑法定原則，且該取締標準以超過毛利價4成即為取締對象，亦有違經驗法則。又價格之訂定必有專業及市場區隔之考量，則各零售商依廠商之建議價格銷售，當以各零售商均為處罰之對象，方符事理之平。而原審判決僅以1組產品或6枚口罩，對於其成本與利潤之計算並不生影響，僅以被上訴人片面之詞，率以認定上訴人哄抬物價，顯有違經驗及論理法則，並適用法規不當之違誤等語。
六、本院查：（一）按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣50,000元以上25,000,000元以下罰鍰。」為公平交易法第24條及第41條前段所明定。所謂「對交易相對人為顯失公平之行為」，可分為不符合商業競爭倫理之不公平競爭行為、以不符合社會倫理手段從事交易之行為、濫用市場相對優勢從事不公平交易行為等常見之「顯失公平」行為類型。職是，利用市場機能失靈供需失調之際時，事業提供替代性低之民生必需品，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，從事交易之行為，或資訊未透明化所造成之顯失公平行為，當受本條之規範。（二）按公平交易法第24條所謂之事業，並不以製造業或供應商為限，尚包括經銷商、代理商、零售商等各交易階段之事業，又被上訴人依其會議決議之取締標準處罰上訴人，並無違經驗法則，又被上訴人並未對其他口罩零售商為差別待遇（即查獲相關事証而未予處罰），即無違反平等原則。經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原處分及訴願決定均無違誤，因將其均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 12 日
第一庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 4 月 13 日
書記官 吳 玫 瑩