最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00664號上 訴 人 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○○癸○○子○○丑○○
寅 ○卯○○辰○○巳○○被 上訴 人 內政部代 表 人 午○○上列當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國94年7月22日臺北高等行政法院93年度訴字第1453號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣原審參加人臺北縣政府（下稱原審參加人）為興建臺北縣板橋市文聖國民小學（下稱文聖國小）校舍工程，需用坐落包括如附表所示之臺北縣板橋市○○○段第2崁小段122之1地號等148筆土地，報經臺灣省政府以民國（下同）77年7月14日77府地四字第57363號函核准徵收，及一併徵收其地上物，並經原審參加人以78年5月10日77北府地四字第256576號公告，公告期間自78年5月11日起至78年6月10日止。原審參加人並以78年6月17日78北府地四字第181379號函、78年7月28日78北府地四字第229446號函通知發價。嗣上訴人及張高得於91年8月14日提出申請書，主張原審參加人78年辦理土地徵收，未依核准當時土地法辦理渠等建築改良物之估價，未發給補償費，遲至88年始為通知發放作業，然屆滿一年未依徵收計畫使用，且於84年10月20日將如附表所示土地中之6筆（詳如附表「土地使用分區」1欄所示）變更都市計畫為「住宅區」，足證自該日起即無使用之計畫，其等為原來之所有權人，得依土地法第219條第1項規定申請收回被徵收土地。又依核准當時土地法第233條規定及司法院院字第2704號解釋，原審參加人所為土地徵收既失其法律上原因，徵收行為自失所附麗云云，向原審參加人申請照徵收價額收回如附表所示土地及原屬於張高得所有之同小段123之24地號土地。案經原審參加人實地會勘後，以其中臺北縣板橋市○○○段第2崁小段135之31、135之1、135之21、123之40、123之9、123之7、123之24、125之18地號等土地已開闢完成作為學校運動場使用，至同小段135之26、135之3、123之19、123之2、135之16、135之30地號等土地目前已施作簡易圍籬及填土整地，且文聖國小已定期除草工作，並由該校管理中，本件已於計畫期限（自77年7月14日起至97年7月14日止）內陸續將被徵收土地開闢作為文聖國小各項設施使用中，不符土地法第219條及行為時都市計畫法第83條規定，報經被上訴人以92年1月16日台內地字第0920069145號函同意不予發還後，參加人以92年1月27日北府地用字第0920032158號函復上訴人及張高得。又上訴人主張徵收失效部分，原審參加人以本件土地無徵收公告期滿後15日內未將補償費發給完竣之情事，報經被上訴人以92年5月26日台內地字第0920072462號函復本件應無徵收失效情事後，再經原審參加人以92年5月30日北府地用字第0920363294號函復上訴人及張高得。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人在原審起訴主張：系爭土地之建築改良物補償費遲至88年6月始為通知發放作業，屆滿一年後，仍未依徵收計劃開始使用；且徵收後又已變更為住宅區，未依核准徵收原定興辦事業使用，爰依土地法第219條第1項第1款、第2款規定，請求撤銷訴願決定及原處分，暨命被上訴人做成准予上訴人依原徵收價額收回如附表所載之土地之行政處分之判決等語。
三、被上訴人則以：計畫期限未屆，系爭如附表所示土地部分已施以圍籬整地中，部分闢為學校運動場使用，並無不依計劃使用之情事，至系爭土地變更為住宅區，惟仍可作學校用地使用，只不過為違反都市計畫土地使用分區管制之規定而已等語置辯；原審參加人則辯稱本件土地經徵收後，即已依徵收計畫開始逐步使用中，且使用期限尚未屆至，上訴人尚無權請求收回，又本件原定興辦事業未經變更，亦未撤銷，仍將繼續執行，都市計畫之變更不生影響等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠都市計畫法第83條第1項明文排除土地法第219第1項第1款1年期間之限制，是以徵收計畫之開始使用，只要在呈經核准之計畫期限內辦理即可，原土地所有權人僅能於報請核准徵收機關不依照核准計劃期限使用者，始得依該法條第2項之規定，照徵收價額收回其土地。上訴人主張需用土地人於徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者，無都市計劃法第83條之適用云云，諉無可採。又本件核准徵收案徵收土地計畫書十三、（三）計畫進度項下記載：「都市計畫法第83條規定（自奉准徵收後20年內使用）」，即本件之計畫期限應自77年7月14日起至97年7月14日止，此稽之該徵收土地計畫書可明。上訴人於91年間申請收回系爭土地時，呈經核准之計畫期限既尚未屆滿，且經原審參加人逐漸使用如下述，堪認被上訴人所辯系爭土地並無「不依照核准計畫期限使用者」之情事，應可成立。㈡按土地法第219條所謂徵收私有土地後，不依核准計劃使用，係對於所徵收土地之整體不依原核准計劃使用而言。若就徵收之土地已按原核准計劃逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，但與不依核准計劃使用之情形有間，應無該條之適用。又本件包括系爭土地之被徵收土地148筆係為興建文聖國小教室及運動場所需，此稽之徵收土地計畫書首頁一、徵收土地原因之記載可明；91年9月19日原審參加人所屬板橋市公所、板橋地政事務所、教育局、地政局承辦人員及台北縣板橋市文聖國小會同上訴人所委任之代理人至現場勘查，結果為臺北縣板橋市○○○段第2崁小段135之31、135之1、135之21、123之40、123之9、123之
7、123之24、125之18地號等土地均屬於公共設施學校用地部分，已開闢完成作為運動場使用，至同小段135之26、135之3、123之19、123之2、135之16、135之30地號等土地，於84年10月20日都市計畫變更為住宅區，目前已施作簡易圍籬及填土整地，且文聖國小已定期除草工作，並由該校管理中，此有現場勘查紀錄附於原處分卷可憑，亦有上訴人提出之現場照片6張附於原審法院卷可參，足認本件已依徵收計畫開始逐漸使用中。上訴人雖主張勘驗當時未配合測量，無以究明地號位置，至現場設置圍籬係為區隔住宅區云云。惟自上開照片可以明確看出圍籬外之土地已經作為學校運動場使用，有學子於運動場上活動之情形，固然未經測量無以明確界定土地地號位置，然該土地既與圍籬毗鄰，自不脫被徵收之148筆土地之列。以該位置土地經建為運動場使用之現況，自屬已依徵收計畫開始使用。本件計畫期限自77年7月14日起至97年7月14日止，被徵收土地業經為如上述之逐漸使用中，系爭土地縱未經全部使用，仍與土地法第219條第1項第1款規定「未依徵收計畫開始使用者」有間，堪認被上訴人辯稱系爭土地並無土地法第219條第1項第1款規定「未依核准徵收原定興辦事業使用」之情事，應可採信。㈢本件經核准徵收之土地確實於計畫期限內陸續依原定興辦事業開闢使用已如前述，系爭土地雖屬住宅區，然違反使用分區規定而為使用，核屬違反使用分區管制之規定而已，尚不影響其已依徵收計畫使用之事實。況系爭土地係於84年10月20日經都市計畫變更為住宅區，緣起於徵收區內地主於78年5月間會見縣長表示願意捐獻5成土地為學校用地，另5成變更為住宅區，原審參加人乃依都市計畫法規定之程序辦理變更，79年8月8日經台灣省都市計畫委員會第389次會議決議通過，並經80年7月30日被上訴人都市計畫委員會第344次會議決議：「變更編號十部分『文小一』學校用地變更為住宅區及機關用地，准照台灣省政府申覆意見通過，變更編號九、十並應另行擬定細部計劃，其容積率應以每戶不少於30坪之原則訂定外，其餘仍應依本會第341次會議決議一辦理，並退請台灣省政府依照修正計劃書圖後，報由內政部逕予備案。」原審參加人遂於84年10月20日發佈實施擬定板橋都市計劃（配合文小一變更案）細部計劃，該細部計劃第4章實質計劃第9節開發附帶條件：「一、本細部計劃內學校用地與住宅區應以自辦市地重劃或無償捐獻方式整體開發，且撤銷徵收土地手續應與無償捐獻或市地重劃同步辦理，俟開發完成後住宅區始得發照建築。二、本細部計劃內學校用地應於細部計劃發佈實施3年內由土地所有權人以無償捐獻或重劃方式登記予縣政府，逾期縣政府得另循法定程序將住宅區恢復為學校用地，並以一般徵收方式取得土地」。85年5月4日其他地主楊玉振等7人申請成立文小一自辦市地重劃籌備會，原審參加人以85年7月15日85北府地五字第244041號函附帶條件同意自辦市地重劃籌備會准自撤銷徵收，地政事務所為回復原土地所有人名義登記完畢之日成立，該籌備會於同日函送範圍及位置等資料送府核定。嗣因籌備會所送資料核與都市計劃所定範圍不符，原審參加人乃於85年9月18日函告退請修正。惟該籌備會並未修正再送，然為維護住戶權益及鼓勵整體開發，原審參加人另以89年1月27日89北府城規字第038607號函同意展期至89年12月30日。嗣該籌備會以89年2月25日文小一重字第03號函送板橋文小一自辦市地重劃書及權利變換計畫書等資料，經原審參加人審核未符都市計畫內容及市地重劃與撤銷徵收之規定，幾經該籌備會補正仍然未符，原審參加人乃以89年8月21日89北府地劃字第319250號函，通知該籌備會依函示補正送府，惟迄期限屆滿仍未補正重劃計畫書。原審參加人遂以91年2月6日北府地重劃字第0910032142號函復臺北縣板橋市文小一自辦市地重劃籌備會，因其迄未將修正後市地重劃計劃書送核，顯已逾展延之89年12月30日之時程，且系爭土地自89年8月3日起陸續開工作文聖國小使用，經原審參加人評估恢復為學校用地之需求明確，將予專案納入都市計畫通盤檢討作業。是該土地變更為住宅區乃因應原地主之要求而來，地主等人所籌組之籌備會未能於期限內克盡全功辦妥市地重劃，不論責任歸屬，終須依細部計劃之規定將系爭土地恢復為學校用地。惟此系爭土地使用分區之變更緣由，與上訴人所主張之土地法第219條「未依核准徵收原定興辦事業用」之要件無涉，也不影響前述系爭土地已依徵收計畫使用之事實等由，而駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠系爭土地固於78年5月10日公告徵收148筆土地，然而依土地法第231條規定：「需用土地人應俟補償地價及其他補償發給完竣後，方得進入被徵收土地內工作。」本件直至88年6月14日才發放補償費。從而，直至89年前並無依徵收計畫興辦教育可言。再者，原徵收計畫因84年10月20日變更都市計畫後，將原為學校用地之土地再變更為住宅用地，正足證明都市計畫變更前後已經不同，無待贅言。上訴人對於系爭土地請求並非以該土地逐漸使用逾越土地法所規定之時效，而是就整體之徵收土地而論，其中部分土地因為變更為住宅用地，當然與原計畫不符，因政府之行政作用及變更都市計畫之行政處分，已經足使人民相信並知悉該土地不再作為學校用地。原判決引用改制前行政法院68年判字第52號判例認為係逐漸使用，顯然未對本件係就徵收整體土地與未使用之土地已經全部於84年10月公告變更都市計畫為住宅用地，係屬不依原核定計畫使用，而未於判決理由敘明，原判決有理由不備之違背法令。㈡原判決認都市計畫變更為住宅用地，緣起於78年捐獻5成土地為學校用地，5成為住宅區，原審參加人乃依都市計畫法規定程序辦理變更，79年8月8日經臺灣省都市計畫委員會決議通過，正足以證明原審參加人已經不依原計畫使用徵收之148筆土地，僅使用徵收土地之5成。此當然為「未依核准徵收原訂興辦事業使用」，況且徵收公告日為78年5月10日，都市計畫變更日為84年10月20日期間長達6年，倘若仍依原徵收計畫使用，當然無須變更都市計畫，既然變更都市計畫將5成變更為住宅區，當然為「未依核准徵收原訂興辦事業使用」。原判決一方面認系爭5成土地變更為住宅區，另方面卻又認為該5成住宅區亦屬依計畫興辦原訂事業？果如此，又何需有「終需依細部計畫之規定將系爭土地恢復為學校用地」。未恢復為學校用地前也算依計畫使用，其理由顯然矛盾，判決違背法令。㈢原審參加人於84年已經將5成土地變更住宅區，即已經確定不依原徵收計畫興辦事業，即便因訴訟又稱要興辦事業，未將住宅區變更為學校用地前亦無從使用，然而原判決以「終需依細部計畫之規定將系爭土地恢復為學校用地」將未來不確定之事實作為判決之依據，顯有不依證據之判決違背法令。為此請求廢棄原判決，發回原審法院等語。
六、本院查：（一）按土地法第219條第1項規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業用者」。次按都市計劃法第83條第1、2項規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」依上開規定，都市計畫法第83條第1項已明文排除土地法第219條第1項第1款1年期間之限制，是以徵收計畫之開始使用，只要在呈經核准之計畫期限內辦理即可，原土地所有權人僅能於報請核准徵收機關不依照核准計劃期限使用者，始得依同條第2項規定，照徵收價額收回其土地，合先說明。（二）本件核准徵收案之徵收土地計畫書十三、（三）計畫進度項下記載：都市計畫法第83條規定（自奉准徵收後20年內使用）（見原處分卷第84頁），即本件之計畫期限應自77年7月14日起至97年7月14日止，上訴人於91年間申請收回系爭土地時，系爭核准徵收土地呈經核准之計畫期限既尚未屆滿，上訴人自不得申請照原徵收價額收回其土地。又土地法第219條所謂「徵收私有土地後，不依核准計劃使用」，係對於所徵收土地之整體不依原核准計劃使用而言，若就徵收之土地已按原核准計劃逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，仍與不依核准計劃使用之情形有間，應無該條之適用，本件包括系爭土地之被徵收土地148筆，係為興建文聖國小教室及運動場所需，91年9月19日原審參加人所屬板橋市公所、板橋地政事務所、教育局、地政局及文聖國小人員會同上訴人所委任之代理人至現場勘查結果：臺北縣板橋市○○○段第2崁小段135之31、135之1、135之21、123之40、123之9、123之7、123之24、125之18地號等土地均屬於公共設施學校用地部分，已開闢完成作為運動場使用，至同小段135之26、135之3、123之19、123之2、135之16、135之30地號等土地，於84年10月20日都市計畫變更為住宅區，目前已施作簡易圍籬及填土整地，且文聖國小已定期除草工作，並由該校管理中，此有現場勘查紀錄附原處分卷第21頁可稽，並有上訴人提出之現場照片附原審卷第80至86頁可參，足認本件徵收土地已依徵收計畫開始逐漸使用中，縱未經全部使用，依上說明，仍與第219條第1項第1款規定「未依徵收計畫開始使用者」有間，被上訴人辯稱系爭土地並無該條款情事，自可採信。又上訴人主張系爭土地中之6筆業經變更為住宅區，已不適為學校用地，足證系爭土地已不可能依核准徵收原定興辦事業之用云云。查系爭土地係於84年10月20日經都市計畫變更為住宅區，緣起於徵收區內地主於78年5月間會見縣長表示願意捐獻5成土地為學校用地，另5成變更為住宅區，原審參加人乃依都市計畫法規定之程序辦理變更，79年8月8日經台灣省都市計畫委員會第389次會議決議通過，並經80年7月30日被上訴人都市計畫委員會第344次會議決議：「變更編號十部分『文小一』學校用地變更為住宅區及機關用地，准照台灣省政府申覆意見通過，變更編號九、十並應另行擬定細部計劃，其容積率應以每戶不少於30坪之原則訂定外，其餘仍應依本會第341次會議決議一辦理，並退請台灣省政府依照修正計劃書圖後，報由內政部逕予備案。」原審參加人遂於84年10月20日發佈實施擬定板橋都市計劃（配合文小一變更案）細部計劃，該細部計劃第4章實質計劃第9節開發附帶條件：「一、本細部計劃內學校用地與住宅區應以自辦市地重劃或無償捐獻方式整體開發，且撤銷徵收土地手續應與無償捐獻或市地重劃同步辦理，俟開發完成後住宅區始得發照建築。二、本細部計劃內學校用地應於細部計劃發佈實施3年內由土地所有權人以無償捐獻或重劃方式登記予縣政府，逾期縣政府得另循法定程序將住宅區恢復為學校用地，並以一般徵收方式取得土地」。85年5月4日其他地主楊玉振等7人申請成立文小一自辦市地重劃籌備會，原審參加人以85年7月15日85北府地五字第244041號函附帶條件同意自辦市地重劃籌備會准自撤銷徵收，地政事務所為回復原土地所有人名義登記完畢之日成立，該籌備會於同日函送範圍及位置等資料送府核定。嗣因籌備會所送資料核與都市計劃所定範圍不符，原審參加人一再退請補正，惟迄期限屆滿仍未補正重劃計畫書。原審參加人遂以91年2月6日北府地重劃字第0910032142號函復臺北縣板橋市文小一自辦市地重劃籌備會，因其迄未將修正後市地重劃計劃書送核，顯已逾展延之89年12月30日之時程，且系爭土地自89年8月3日起陸續開工作文聖國小使用，經原審參加人評估恢復為學校用地之需求明確，將予專案納入都市計畫通盤檢討作業。是該土地變更為住宅區乃因應原地主之要求而來，地主等人所籌組之籌備會未能於期限內克盡全功辦妥市地重劃，不論責任歸屬，終須依細部計劃之規定將系爭土地恢復為學校用地。惟此系爭土地使用分區之變更緣由，與上訴人所主張之土地法第219條第1項第2款「未依核准徵收原定興辦事業用」之要件無涉，也不影響前述系爭土地已依徵收計畫逐漸使用之事實，從而被上訴人否認上訴人照價收回系爭土地之申請，核無不合。原判決認原處分認事用法，俱無違誤，訴願決定駁回，亦無不合，而將訴願決定及原處分予以維持，對於上訴人在原審之主張如何不足採等事項，均已詳細論述甚詳，並無判決不適用法規、適用不當或判決不備理由、理由矛盾等違背法令情事，而駁回上訴人在原審之訴，核其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形；此外，上訴人主張系爭被徵收土地部分已變更為住宅區，在未恢復為學校用地前，無從使用，係不依原徵收計畫興辦事業云云。惟如上所述，系爭核准徵收土地計畫使用期限未屆，且已依徵收計畫開始逐漸使用中，雖部分土地屬住宅區，終須依細部計劃之規定恢復為學校用地，目前雖不符使用分區規定使用，屬違反使用分區管制之規定而已，尚不影響其已依徵收計畫使用之事實，上訴人此部分所訴，亦不足採。上訴論旨，指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 19 日
第五庭審判長法 官 林 茂 權
法 官 楊 惠 欽法 官 戴 見 草法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 本 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 4 月 19 日
書記官 彭 秀 玲附表：