最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00072號上 訴 人 甲○○送達代收人 乙○○被 上訴 人 交通部公路總局代 表 人 丙○○訴訟代理人 成介之律師上列當事人間因補助費事件，上訴人對於中華民國94年6月16日臺北高等行政法院93年度訴字第1725號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
壹、本件上訴人主張：㈠有關行政院民國（下同）92年5月7日院授人住字第0920304408號訂定之「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」（下稱「認定標準及作業原則」），究其主旨及說明事項，顯係針對「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」（下稱「處理辦法」）第3條㈢所定「居住之事實」之解釋性規定或裁量基準，應屬行政程序法第159條第2項第2款所定之「行政規則」，依同法第160條第2項之規定，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。又該「認定標準及作業原則」所定事項，實已具規範具體化之性質而生外部效力，且涉及全體眷舍配住人之權益，原判決理由所示「．．．係關於國家機關學校其依組織法規管理財物事項之規範．．．經下達下級機關或屬官即生效力，無庸刊登政府公報始生效力」，與行政程序之立法意旨顯有不合。另有關「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」（下稱「處理要點」），其訂定程序不符法制標準，復不依法進行預告及公告發布程序，且按該要點所定之條文規定檢視，應屬行政程序法第150條所定義之「法規命令」，應有法律之具體授權並明列其依據，原判決有違依法行政之原則。㈡次查行政法規之廢止或變更時，應兼顧規範對象信賴利益之保護，司法院釋字第525號解釋有案。上訴人係於60年10月合法配住現址眷舍，並依行政院74年5月18日台74人政肆字第14927號函規定，准予續住至宿舍處理時為止。被上訴人於91年3月21日曾派員來舍訪查，查訪時並未告知不符合合法現住人資格，爰請求調查被上訴人91年3月間訪查各眷舍之結論。且上訴人多年任職公務機關，從未獲政府各類輔助購置住宅，並於配有眷舍後即未領取房屋津貼等費用，符合前揭「處理辦法」第7條請領補助費規定之要件。是上訴人基於對「處理辦法」及行政院准予續住政策規定之信賴，持續使用眷舍。惟行政院先以新增訂定「認定標準及作業原則」，為對「居住之事實」之解釋性規定；復以廢止「處理辦法」、新訂「處理要點」之作為，有違信賴保護原則，及行政行為之平等、比例及法律不溯及既往原則。再者，被上訴人於91年3月間訪查並未認定上訴人不符合合法現住人資格，92年間卻以調查自87年起之入出境紀錄，認為不符合合法現住人資格，按法律不溯及既往原則，上訴人所請並未違反規定。又基於行政行為之平等原則，請求調查被上訴人是否對所經管眷舍之全體配住人均進行同一期間之入出境記錄調查，而非僅就上訴人所為之差別待遇。基於行政行為之比例原則，被上訴人調查期間應以「認定標準及作業原則」訂定並送達上訴人後之期間為限，何以得調閱在訪查日前數年之出入境紀錄，又何以係6年，而非5年或10年，由此被上訴人顯有行政行為過當之虞，原判決採認該等理由顯有不妥，爰請求廢棄原判決。
貳、被上訴人則以：行政院先後訂頒之「認定標準及作業原則」與「處理要點」，核其性質乃關於國家機關學校其依組織法規管理財物事項之規範，並非屬於行政程序法第159條第2項第2款所稱之行政機關為處理對外事項，協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性規定或裁量基準，而係屬行政程序法第159條第2項第1款之關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。此類行政規則於其經下達下級機關或屬官即生效力，無庸依同法第160條第2項刊登政府公報始生效力。
又本件中，原「處理辦法」雖經廢止，行政院另訂定「處理要點」，查「處理要點」中對於合法現住人之認定，有關必須存在「有居住之事實」部分，並無更易，故信賴基礎並無變更。有關「認定標準及作業原則」，亦僅機關內部事務或業務管理之規定，則無涉及法規之廢止或修改，故無信賴保護問題。另本件被上訴人在作成「駁回」上訴人請求補助費之「行政處分」時，並無任何不合理或不充分之理由，故上訴人爭執被上訴人是否對所經管眷舍之全體配住人均進行同一期間之入出境記錄調查，與平等原則應無關係。退步言之，上訴人不得主張不法之平等。另本件並無法規修正之情形，則與法律不溯及既往原則無關。再者，比例原則係指採取之方法與所欲達成之目的間之關係，上訴人主張不但與比例原則無關，且被上訴人依規定認定上訴人是否有居住之事實，本無年限之限制，故無違反比例原則之問題。從而，上訴人連續6年每年居住日數累計均未達183日，屬於認定標準及作業原則說明一、㈢出國、至大陸地區或住院等特殊情形，於一年內居住日數累計未達183天之情形，不符實際居住之認定標準，無上開處理要點第3點㈢所定「居住之事實」，非合法現住人，原處分因而以其不符合上開處理要點第3點所定合法現住人之要件，否准所請，核無不合，原判決並無違誤等語，資為抗辯。
參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：被上訴人以92年12月19日路用產字第0920054859號函否准上訴人申領補助費之行為，係被上訴人審查上訴人是否符合「處理要點」所規定之發給補助費之規定，以決定是否造冊送執行機關請領，為其居於高權之地位為之公法上之決定，為行政處分。次按司法院釋字第557號解釋意旨，行政院對國有眷舍房地之管理及處理得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。是行政院先後訂頒「認定標準及作業原則」與「處理要點」，自屬有權行為，再「認定標準及作業原則」與「處理要點」，係關於國家機關學校其依組織法規管理財物事項之規範，並非屬於行政程序法第159條第2項第2款所稱之行政機關為處理對外事項，協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性規定或裁量基準，其經下達下級機關或屬官即生效力，無庸依同法第160條第2項刊登政府公報始生效力。上開「認定標準及作業原則」與「處理要點」經下達程序，已生效力，且被上訴人於派員訪查上訴人時已將上開行政院相關規定留供上訴人參考，此為上訴人所是認。是上訴人質疑行政院有無權限訂頒關於宿舍管理事項之命令，及「處理要點」之合法性，並不足採。而且如果「處理要點」因訂頒程序不合法而無效，被上訴人即無從依該「處理要點」准上訴人之申請。經查上訴人於87年停留國內期間為16天，88年停留國內期間為18天，89年未停留國內，90年停留國內期間為19天，91年停留國內21天，91年10月25日出境後至92年11月2日未有入境記錄，此有出入境紀錄附原處分卷可稽，亦為上訴人所不爭執，是上訴人連續6年每年居住日數累計均未達183日，屬於「認定標準及作業原則」說明一、㈢出國、至大陸地區或住院等特殊情形，於一年內居住日數累計未達183天之情形，不符實際居住之認定標準，無上開「處理要點」第3點㈢所定「居住之事實」，非合法現住人，原處分因而以其不符合上開「處理要點」第3點所定合法現住人之要件，否准所請（即未認定其符合資格造冊送執行機關請領），核無不合。上訴人雖主張其係依據「處理辦法」第7條申請發給補償費，然查該「處理辦法」已經行政院92年12月8日院授人住字第0920310541號令廢止，上訴人自無從援用。況上訴人非合法現住人，亦無從依據「處理辦法」第7條發給補償費。再無論依「處理要點」之第3點或處理辦法之第3條規定，其規範對象均包括配（借）住眷屬宿舍之情形，是無論事務管理規則所規定之宿舍究何所指，均不影響上訴人非屬合法居住人之認定。上開「認定標準及作業原則」說明一、㈢就出國、至大陸地區或住院等特殊情形，所規定於一年內居住日數累計未達183天之情形，以已逾1年之半數日數，始認定為無居住之事實，客觀上合理，上訴人主張不合情云云，並不足採。何況上訴人不是整年未於國內，就是整年停留未達1個月，何能認有居住之事實？另被上訴人向境管局申請配住人入出境資料，係行使其機關職權，依「認定標準及作業原則」之必要行為，被上訴人對於該資料僅為查對現住人是否有居住事實之認定，並無他用及對外公布，無違反個人資料保護之原則，上訴人主張該出境資料不得作為不利於上訴人認定之使用云云，並不足採。本件訴願決定雖未為實體審理，然本件涉及羈束處分，且上訴人請求原審逕為實體審理，原審自應為實體審判。從而，原處分以上訴人無「處理要點」第3點㈢所定「居住之事實」，非合法現住人，不符合「處理要點」第3點所定合法現住人之要件，否准其發給一次補助費之申請（即未認定其符合資格造冊送執行機關請領），並無違法。訴願決定以本件係關於私法爭議，從程序上不受理駁回上訴人之訴願，固有不當，然駁回結論相同，亦應予以維持。是上訴人訴請撤銷並請求被上訴人應作成核准並發給1次補助費新臺幣（下同）220萬元之行政處分，並無理由，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
肆、本院查：
一、按行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，強化國家資產管理，有效處理中央各機關學校國有眷舍房地，特訂定眷舍處理要點。依該要點第3點第1項、第4項、第7點第1項、第8點第1項及第9點第2項分別規定：「本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：(一)於72年5月1日以前依法配（借）住眷舍。(二)為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。(三)有居住之事實。(四)未曾獲政府各類輔助購置住宅。(五)非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。(六)有續住之資格。(七)所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有。」「合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。」「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於92年12月31日以前，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊送執行機關請領。」「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地之眷舍房地，於93年1月1日至95年12月31日，依第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售當期眷舍基地持分公告地價總價百分之30給予一次補助費；其未達新臺幣24萬元者，以24萬元計，最高不得逾新臺幣150萬元，由各機關學校造具審查合格具領清冊送執行機關請領。」「合法現住人未依前2點規定期限遷出者，喪失請領一次補助費、承購前點第2項國民住宅或公教住宅之資格，且不得再申請公教人員輔購住宅貸款、借住宿舍或其他優惠，並由各機關學校循訴訟程序辦理。」可知，請領眷舍處理要點「一次補助費」之要件有二，即申請人須為合法現住人，且於行政院核定騰空標售之日起3個月內自行遷出始足。
二、次按行政院於46年6月6日以台46人字第3058號令頒事務管理規則，適用於行政機關、公營事業機構及公立學校之事務管理，包含上開機關、機構、學校所管領之國有宿舍之管理在內。各機關編制內之正式人員，合於該管理規則所定申配標準者，均得申請配給單身或眷屬宿舍。嗣72年4月29日修正上開事務管理規則全文415條。此次修正前之事務管理規則第20條規定，調職或離職人員，應在3個月內遷出宿舍；修正後第249條則規定，借用人調職、離職及退休時，除法律另有規定外，應在3個月內遷出。是該事務管理規則無論修正前、後，均無有關退休人員得續住宿舍之規定；受配住宿舍人員嗣後因退休原因而離去原任職機關者，本應返還，俾公有宿舍得以循環使用。然行政院在上開事務規則72年4月29日修正前，為照顧退休人員生活，曾於49年12月1日以台49人字第6719號令，准許已退休人員得暫時續住現住宿舍，俟退休人員居住房屋問題處理辦法公布後再行處理；該函令係對當時事務管理規則所為之補充規定，依司法院釋字第557號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」上開函令尚屬必要合理之規範，與當時之事務管理規則意旨無違。又上開管理規則72年修正後，對於退休人員配住眷舍，既已規定除法律另有規定外，應在3個月內遷出；行政院為解決修法前後配住眷舍之退休人員如何適用上開規定問題，復於74年5月18日以台74人政肆字第14927號函示：「於事務管理規則修正前配住，而於修正後退休之人員，其所配住宿舍係修正前規則所定之眷屬宿舍者，亦准予續住至宿舍處理時為止」。是知，中央各機關學校人員如於72年5月1日（即72年4月29日事務管理規則修正公布生效日）以前依法配住其配住機關管有眷舍，縱於修正後退休，均得續住至宿舍處理時為止。本件上訴人於退休前奉准配住被上訴人管有坐落臺北市○○區○○○路○段○○巷○弄○號眷舍，上訴人於92年12月1日向被上訴人申請自願繳回原配住國有眷舍辦理騰空標售並請領1次補助費，經被上訴人於92年12月19日以路用產字第0920054859號函予以否准。上訴人不服，提起訴願，經遭訴願決定不受理，乃提起本件行政訴訟。原判決駁回上訴人之訴，業已就上訴人於原審之主張如何不可採等項均已詳為論述。
三、按「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」「行政規則應下達下級機關或屬官。行政機關訂定前條第2項第2款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」行政程序法第159條、第160條定有明文。依上規定，足見行政規則在功能上包括組織性行政規則、作業性行政規則、解釋性行政規則及裁量基準四類，前二類僅具有對內之效力，而具有拘束下級機關、屬官乃至於訂定機關之效力，屬於組織法層次之規範，因此僅須下達即生效力，與解釋性行政規則及裁量基準，須登載於政府公報並踐行發布程序不同。是原審以行政院先後訂頒認定標準及作業原則與處理要點，係關於國家機關學校其依組織法規管理財物事項之規範，即屬前開組織法層次之行政規則，非屬於行政程序法第159條第2項第2款所稱之行政機關為處理對外事項，協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性規定或裁量基準，自無庸依同法第160條第2項刊登政府公報始生效力，並無不合。上訴人主張上開行政院先後訂頒之認定標準及作業原則與處理要點，屬行政程序法第159條第2項第2款所定之「行政規則」，依同法第160條第2項之規定，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之云云，並不可採。
四、末按「行政行為應保護人民正當合理的信賴。」為行政程序法第8條關於信賴保護原則之規定；故信賴保護原則之適用，通常需具備：㈠信賴基礎：國家行為。㈡信賴表現：人民安排其生活或處置其財產。㈢信賴值得保護：人民誠實、正當、並斟酌公益。本件上開「處理辦法」雖經廢止，行政院另訂定「處理要點」，惟「處理辦法」第3條規定：「本辦法所稱合法現住人，應合於下列各款之規定：．．．三、有居住之事實。」與「處理要點」第3點規定：「、本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：．．．（三）有居住之事實。」均屬相同，並無更易，而有關「認定標準及作業原則」，亦僅機關內部事務或業務管理之規定，並無涉及法規之廢止或修改，自無信賴保護原則之適用。
五、綜上所述，本件上訴人長年出國，於其92年12月1日提出本件申請前，每年於國內居住日數累計均未達183日，為上訴人所自承在卷，並有出入境紀錄附於原處分卷可佐，是原處分否准上訴人請領一次補助費之申請，並無不合，且無違信賴保護原則、平等原則、比例原則，訴願決定以本件係關於私法爭議，從程序上不受理駁回上訴人之訴願，固有不當，惟結論相同，原判決乃駁回上訴人在原審之訴，要難謂有何違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求為廢棄，難認有理由，應予駁回。
伍、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 18 日
第四庭審判長法 官 劉 鑫 楨
法 官 陳 秀 美法 官 梁 松 雄法 官 劉 介 中法 官 戴 見 草以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 1 月 19 日
書記官 王 史 民