最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00746號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 乙 ○被 上訴 人 交通部代 表 人 丙 ○共同訴訟代理人
李偉如律師上列當事人間因聲請安置事件，上訴人對於中華民國94年9月15日臺北高等行政法院93年度訴字第2440號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人高雄巿政府民國88年4月6日高巿府工都字第9964號與前臺灣省政府同日88府交三字第140968號會銜公告紅毛港遷村配售土地安置戶名冊、紅毛港遷村配售集合住宅安置戶名冊暨更正原公告所有權人姓名清冊，惟上訴人未列於該名冊內。嗣上訴人以其擁有高雄市○○區○○○路○○號土地及房屋所有權持續40年，應得適用「紅毛港遷村安置對象補充規定」第6項規定，獲得安置，乃於88年5月31日向被上訴人高雄市政府提出異議。被上訴人高雄市政府審認後，以90年1月11日高市府工都字第01608號函復上訴人，以上訴人與紅毛港遷村安置對象補充規定不符，請於90年2月14日前補齊有利證明文件以便審查。上訴人不服異議，經被上訴人以90年12月7日90高市府工都字第48590號函復如前次異議結論。
上訴人再次異議，經被上訴人交通部92年9月23日交航92㈠字第09371號與被上訴人高雄市政府同日高市府都遷字第0920051533號會銜函函復上訴人，以經紅毛港遷村策進委員會第20次會議決議，上訴人戶籍資料與安置對象設籍規定之資格不符，不予安置。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：（一）行政院於87年核定紅毛港遷村第三次修正計畫書及計畫內安置對象規定。88年4月7日被上訴人高雄市政府與前臺灣省政府會銜公告紅毛港遷村安置戶名冊，上訴人見自己名字未列在該名冊，乃多次提出異議。本件爭點之一，在於71年11月15日上訴人之戶口被高雄市小港區戶政事務所依64年施行之「加強戶口管理注意事項」辦理遷出，究係因特殊原因由相關機關代為抑或由上訴人之母代為？有關之行政機關均未能說明何以解釋為「由上訴人之母代辦遷出登記」，而認定上訴人戶籍不合「紅毛港遷村安置對象規定」之要求，否決上訴人安置資格，難以令人認同。（二）上訴人該次戶口異動係於71年11月15日上訴人之母（於75年已故）應戶政機關通知依上開「加強戶口管理注意事項」申請辦理，非出自上訴人之母之自由意思，更非出自上訴人之意思表示，因為上訴人未曾授權上訴人之母或任何人代為異動戶籍，早於60年代上訴人已為成年並身為戶長，上訴人之母無權未經授權逕自代為異動上訴人戶籍。乃查於71年11月15日上訴人之母應相關機關通知將上訴人戶籍遷出之後，並未將上訴人戶口遷往任何地區，可見上訴人之母當時毫無意思將上訴人之戶口遷出，也證明上訴人之母及上訴人自始皆無放棄上訴人享受設籍紅毛港之權益及負擔相對之義務。上訴人侍母至孝，母子相愛無間，上訴人之母斷無視上訴人為不孝而將上訴人戶口無理遷出，即上訴人戶籍應符合紅毛港遷村安置對象設籍規定。（三）紅毛港遷村第三次修正計畫書內安置對象規定及其補充規定，其立法精神在於防止78年7月28日至85年5月18日期間非法或無正當理由設籍紅毛港者（尤其在紅毛港未擁有土地或房屋者）獲取不當安置資格，及防止78年7月28日以前已自願自主將戶籍或戶口遷離紅毛港至他處者，鑽營法律漏洞再遷入紅毛港享受遷村安置權益。惟上訴人世居紅毛港，擁有亦僅擁有上訴人之父遺留之紅毛港土地4筆及房屋1間，已經40幾年此等土地及房屋僅為安身立命所需，非作房地產買賣炒作投機之用。上訴人去國多年未返，實乃因列名於當年「黑名單」之內，而無法返國，絕無廢棄家園之意，依理自應享有遷村安置權益。上開紅毛港遷村安置對象規定未考慮及此，且以其補充規定第6點否決上訴人享有安置權益資格，實在不當，有違公平、正義原則，及司法院釋字第542號解釋文之意旨，且此安置事項關係人民權利義務，應以法律定之，乃被上訴人自行頒行上開規定以為依據，違反中央法規標準法第6條規定。請求撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人作成准予安置上訴人之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）商港法第4條第1項、第6條第1項分別規定：「國際商港之指定，由交通部報請行政院核定後公告之；商港區域與管轄地區之劃定，由交通部會商內政部及有關機關後，報請行政院核定之；輔助港亦同」；「國際商港區域之規劃、興建，由交通部擬訂計畫，報請行政院核定施行」。查紅毛港於64年10月高雄港務局依前開商港法之授權研擬「大林商港區預定地遷村計畫」，歷經三次修正計畫，經87年8月10日行政院院台87內字第39675號函核備第三次行政計畫在案。而「紅毛港遷村第三次修正計畫書內安置對象規定」及「紅毛港遷村安置對象補充規定」之製定，即由「高雄市紅毛港遷村策進委員會」依第三次修正計劃製頒。（二）按所謂行政計劃，依行政程序法第163條之規定，係指行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃。從而行政計畫應屬「行政保留」的範疇，故縱使法律無規定，行政機關亦得為之，則本件紅毛港遷村計劃即係配合高雄港大林商港區第六貨櫃碼頭用地之取得，所進行之國際商港區域規劃、興建計劃之一，除有前開行政保留之原則適用外，亦有前揭商港法之法律基礎。上訴人謂本件安置規定無法律之授權應屬無效之主張，揆諸前開說明，即屬誤解，實不足採。（三）本件上訴人未具紅毛港遷村安置戶資格：⑴依紅毛港遷村第3次修正計畫書內安置對象規定第1條第1項第1款第1目之規定：安置對象以「戶」為單位，房屋所有權人或其配偶於78年7月28日在紅毛港地區設有戶籍，於遷村戶核算截止日設有「戶」者，方具有安置之資格。第7條則規定：遷村戶核算截止訂於民國85年5月18日。揆其規定，係指房屋所有權人或其配偶，於78年10月28日在紅毛港地區設有戶籍，並於85年5月18日於該地區設戶籍且為戶長者，始為遷村安置對象。⑵修正前62年7月3日施行之戶籍法第27條、第37條規定，別無如現行戶籍法第42條但書：「出境人口之遷出登記，其戶籍所在地戶政事務所得逕行為之」之規定。則內政部警政署於依當時有效施行之戶籍法第27條、第37條之規定，以民國64年9月10日警署戶字第1857號函頒之「加強戶口管理注意事項」第10條第2項：「出境期間在6個月以上者，應通知其戶長或家屬申請遷出登記。」即屬合法有據，並未超過母法之授權。準此，62年7月3日至86年4月29日戶籍法全面修正前，依當時有效之法令，出境人口之遷出登記，係由其本人或其家長、戶長或家屬申請為之，方稱適法。核與「紅毛港遷村第三次修正計畫書內安置對象規定」其補充規定第6條所謂因特殊原因由相關機關代為遷出之戶口之情形不合，顯可易見。⑶上訴人雖為房屋所有權人，然其自承於62年6月出國留學，81年10月始回國定居，其出境期間已達6月以上。而上訴人之母洪李𢙨於71年11月15日依前開戶政規定辦理上訴人戶籍遷出登記，為雙方所不爭執。上訴人81年10月間回國後，於同年10月21日辦理戶籍登記，遷回紅毛港區之原籍地高雄市○○區○○○路○○號，亦為雙方所明認，則上訴人於78年7月28日未在紅毛港地區設有戶籍，不符紅毛港遷村第三次修正計畫書內安置對象規定第1條第1項第1款第1目之規定，是所明確。其戶籍之遷出，復為其母親親自申請辦理，與紅毛港遷村第三次修正計畫書內安置對象規定之補充規定第6條之「因特殊原因由『相關機關』代為遷出」之規定未合，且其去國將近20年，足認其應無久居國內之心，與其他於基準日前辦理遷出紅毛港地區之居民並無二致。⑷上訴人主張其於威權時代，在海外從事民主運動，遭中國國民黨政府列為「黑名單」人士，無法返國，其母係受情治單位人員催促，逼不得已方將上訴人戶籍自紅毛港地區遷出，其實有久居原戶籍地高雄市○○區○○○路○○號之心，及事實上受壓迫不能居住之情，並舉大法官會議第542號解釋加強其主張。惟上訴人前開主張，未舉證以實其說，殊非可採等詞置辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按「本法所稱行政計畫，係指行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃」，行政程序法第163條定有明文。查本件爭訟所涉之紅毛港遷村第三次修正計畫書，乃係高雄市政府為配合完成紅毛港作為高雄港大林商港區第六貨櫃碼頭用地之規畫，所擬定之行政計畫，其性質上屬於行政保留之範疇，自得由行政機關擬定，報奉上級核定後，據以實施。另該計畫書內安置對象規定及補充規定，本質上屬於授與人民利益之給付行政，並非限制相對人之自由或權利，故法律保留原則之適用不若干涉行政之嚴格，通常情形只須以通過之預算為依據，其措拖之合法性即無疑義。上訴人指被上訴人所據之上開規定違反法律保留原則，尚有誤會，核不足採。（二）又按司法院字釋字第542號解釋固揭示：「系爭作業實施計畫中關於安遷救濟金之發放，係屬授與人民利益之給付行政，並以補助集水區內居民遷村所需費用為目的，既在排除村民之繼續居住，自應以有居住事實為前提，其認定之依據，設籍僅係其一而已，上開計畫竟以設籍與否作為認定是否居住於該水源區之唯一標準，雖不能謂有違平等原則，但未顧及其他居住事實之證明方法，有欠周延」之意旨。而本件安置計畫主要是對於有居住事實者，以安置方法彌補其因遷村所造成之生活不安，自應以具有居住事實者為安置對象，惟居住事實兼含主觀之意願與客觀居住之事實，認定不易，為免安置浮濫，失出失入，乃不得不有一定之認定規範。揆諸紅毛港遷村第3次修正計畫書內安置對象規定，原則上係以設籍情形來認定居住事實之有無，惟「紅毛港遷村安置對象補充規定」第6項規定，則是對於設籍情形有所不符者，令負以舉證之義務提出申請。是以該規定即非專以設籍情形為認定居住事實有無之唯一標準。上訴人主張該規定違反上開解釋，亦不足採。（三）再查，依紅毛港遷村第3次修正計畫書內安置對象規定第1條第1項第1款第1目之規定，安置對象以「戶」為單位，房屋所有權人或其配偶於78年7月28日在紅毛港地區設有戶籍，於遷村戶核算截止日設有「戶」者，方具有安置之資格。第7條則規定，遷村戶核算截止訂於85年5月18日。又依「紅毛港遷村安置對象補充規定」第6項規定：「因特殊原因由相關機關代為遷出之戶口，若於代為遷出前已具安置配售資格，而於遷村之日止仍設籍於紅毛港遷村範圍內者，得由本人檢具相關證明文件專案提出申請」。本件上訴人71年11月15日將戶籍遷出，迄81年10月21日始再辦理戶籍登記於其現住所，則其於78年7月28日在紅毛港地區即未設有戶籍。查上訴人戶籍遷出之登記申請書，乃為其母洪李𢙨名義所提出，並註明「民國62年6月26日出境德國留學民71.11.15日申登自兼戶長」。參酌當時有效施行之「加強戶口管理注意事項」第10條第2項：「出境期間在6個月以上者，應通知其戶長或家屬申請遷出登記」之規定，是該遷出登記應是基於上訴人已出國多年，其母為戶口內之家屬而應戶政人員之通知所為，此與上開規定所指「因特殊原因由相關機關代為遷出」之情形顯然有別。（四）本件安置計畫僅是遂行遷村目的之配套措施而已，其安置之對象以具有居住事實者為限，以彌補遷村所造成之不安，此業經敘明於前。上訴人主觀上或有久住於紅毛港地區之意願，惟客觀之事實乃其去國已近20載，其個人之生活重心已非紅毛港，雖其迄遷村戶核算截止日85年5月18日之前4年（81年10月21日）登記戶籍於現住所，惟其重新居住於該地區僅有4年，較之事實上久住紅毛港地區之居民將因遷村造成生活上之動盪，顯然程度有別。是以，縱認上訴人果為當年所謂「黑名單」所管制入境之人，被上訴人否准安置上訴人，亦無違紅毛港遷村第3次修正計畫書內安置對象規定及紅毛港遷村安置對象補充規定之意旨。本件被上訴人所為否准安置之處分，並無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。上訴人仍執前詞及個人主觀之見解，訴請撤銷原處分與訴願決定並請求被上訴人應為准予安置之處分，為無理由，應予駁回，作為其判決之論據。
五、上訴意旨略以：本件安置對象應以房屋所有權人為準，方符公平正義原則，「紅毛港遷村安置對象補充規定」第6項規定專以設籍情形為認定標準，違反司法院釋字第542號解釋。上訴人之母並非家長或戶長，其母以自己名義申請辦理上訴人戶籍遷出登記，與行為時戶籍法第37條規定不符，該遷出登記應屬無效。上訴人因中國國民黨政府黑名單影響無法回國，其母復因情治人員要求於71年11月15日，辦理上訴人戶籍遷出登記，與現行戶籍法第42條但書：「戶籍地戶政事務所逕行為遷出登記」之規定符合，自亦符合「紅毛港遷村安置對象補充規定」第6項規定之特殊原因資格。復以上訴人自81年返國設籍定居，迄今已13年，生活重心難謂非在紅毛港地區，與事實上久住於紅毛港地區之居民，因遷村所致生活動盪並無軒輊，爰請求廢棄原判決等語。
六、本院查：按紅毛港遷村第3次修正計畫書內安置對象規定第1條第1款第1目規定：安置對象以「戶」為單位，房屋所有權人或其配偶於民國78年7月28日在紅毛港地區設有戶籍，於遷村戶核算截止日設有「戶」者，方具有安置之資格。第7條則規定：遷村戶核算截止訂於民國85年5月18日。揆其規定，係指房屋所有權人或其配偶，於78年10月28日在紅毛港地區設有戶籍，並於85年5月18日於該地區設戶籍者，始為遷村安置對象。本件上訴人雖為高雄市○○區○○○路○○號房屋所有權人，然其於62年6月出國留學，81年10月始回國定居，其出境期間已達6月以上。而上訴人之母洪李𢙨於71年11月15日依戶政規定前往高雄市小港區戶政事務所辦理上訴人戶籍遷出登記，上訴人81年10月間回國後，於同年10月21日辦理戶籍登記，遷回紅毛港區之原籍地高雄市○○區○○○路○○號，則上訴人於78年7月28日未在紅毛港地區設有戶籍，不符紅毛港遷村第三次修正計畫書內安置對象規定第1條第1款第1目之規定，是被上訴人以上訴人戶籍資料與安置對象設籍規定之資格不符，不予安置，依法並無不合。而是否符合安置之條件，乃係以受安置對象其在一定期間內在遷村處有居住之事實，與其究否為該設籍房屋所有權人得以之作為不動產徵收補償無涉，本件並非全以設籍為唯一標準，上訴人認應以設籍房屋所有權與否作為安置之標準，否則違反司法院釋字第542號解釋，顯有誤會。再查修正前民國62年7月3日施行之戶籍法第28條規定：「遷出戶籍管轄區域在1個月以上，應為遷出之登記。」，同法第42條（修法前為第37條）規定：「本籍登記、遷徙登記，以本人或戶長為聲請人。」，惟查上訴人戶籍遷出之登記申請書，乃為其母洪李𢙨名義所提出，並註明「民國62年6月26日出境德國留學民71.11.15日申登自兼戶長」。而上訴人既長期不在國內且本身復自兼戶長，自無從由上訴人以本人或家長為聲請義務人名義辦理遷徙登記，參酌當時有效施行之「加強戶口管理注意事項」第10條第2項：「出境期間在6個月以上者，應通知其戶長或家屬申請遷出登記」之規定，是該遷出登記應是基於上訴人已出國多年且無從由其自行辦理遷出登記，故其母為戶口內之家屬而應戶政人員之通知所為，難謂違反當時戶籍法第42條規定而為無效。且此遷出亦非係依現行戶籍法第42條但書：「戶籍所在地戶政事務所逕行為遷出登記」之規定而辦理，更非「紅毛港遷村安置對象補充規定」第6項所規定因入監服刑及服兵役等特殊原因而由相關機關代為遷出戶口之情形，上訴人稱其乃符合該「紅毛港遷村安置對象補充規定」第6項規定，而符合安置條件，自無可採。另本件安置計畫僅是遂行遷村目的之配套措施而已，其安置之對象以具有居住事實者為限，以彌補遷村所造成之不安，本件上訴人其迄遷村戶核算截止日85年5月18日之前4年（81年10月21日）固登記戶籍於現住所，惟其重新居住於該地區僅有4年，較之事實上久住紅毛港地區之居民將因遷村造成生活上之動盪，顯然程度有別。是以，被上訴人否准安置上訴人，亦無違紅毛港遷村第3次修正計畫書內安置對象規定及紅毛港遷村安置對象補充規定之意旨。上訴人以其自81年返國迄今已13年之久，與事實上久居紅毛港地區之居民相同，自應准予安置，自不可採。綜上，原判決維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬一己法律之見，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 30 日
第二庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 5 月 1 日
書記官 郭 育 玎