最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00758號上 訴 人 陽明山瓦斯股份有限公司代 表 人 甲○○ 送達處所同上訴訟代理人 鄭惠蓉 律師被 上訴 人 臺北市政府工務局代 表 人 乙○○ 送達處所同上上列當事人間因公有財產管理事務事件，上訴人對於中華民國94年10月27日臺北高等行政法院93年度訴字第2496號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
壹、本件上訴人主張：（一）、查臺北市議會為統一管理市有財產，固得依地方制度法第18條第2款制定臺北市市有財產管理自治條例（下稱自治條例），但依地方制度法第18條第10款規定，道路設施使用費之收取並非屬直轄市自治事項，自治條例第66條自不得逕將徵收道路使用費列入規範。此觀臺北市道路設置設施物收費辦法（下稱收費辦法）第1條即明定，道路使用費法源依據，係依地方制度法第18條第10款而訂定之，並非依據地方制度法第18條第2款訂定。而依地方制度法第18條第10款並無規定道路使用規費之收取亦屬直轄市自治事項。即使以「管理」為文義解釋基礎，亦無法放射至使用規費之收取，因收取使用費係屬對人民財產權之侵害，必須有明確之法律規定為依據。故為統一管理市有財產而依第2款制定之自治條例，僅能用以規範市有財產之保管、取得、維護等事項，應不包括使用規費的收取，自治條例第66條已經逾越直轄市自治事項之範圍，屬無法律授權並違反法律保留原則。又規費法已於民國（下同）91年12月11日公布，而從規費法之制定，除可證明道路使用規費之收取非屬地方自治事項，並證明中央乃至各級政府機關學校向人民收取規費，須依據規費法規定，始具備形式上之法律依據。是以，原審就此部分，未說明何以不採之判決理由，乃判決不備理由。又原審逕以地方制度法第18條第2款規定，認為臺北市議會就市有財產管理得制定自治條例，推論自治條例第66條得制定道路使用費之收取見解，乃法規適用不當，應予撤銷。（二）、又原審既已認定「自治條例第66條就如何計收使用費，未明定授權主管機關訂定收費辦法，確有疏漏」，卻稱「台北市政府就自治條例所授予職權，訂頒收費辦法係屬適法」，顯有判決理由矛盾，且法規適用不當之違法。況為配合規費法之施行以及避免全國各地市區道路使用費收費不一，導致產生一國多制的亂象，內政部已修訂「市區道路條例修正草案」，擬配合規費法施行，明訂市區道路徵收使用費及其收費基準，授權「內政部」訂定收費基準。顯見臺北市政府執意訂定收費標準，乃罔顧民生公共利益，並將造成全國不一之差異費率，實已欠缺合目的性之基礎。（三）、且縱認自治條例第66條有授權，因自治條例第66條並未對授權之目的、範圍及內容為明確之規定，無異為空白授權，依司法院釋字第367號解釋之意旨，此等法律之授權涉及人民自由權利而其授權之目的、範圍及內容欠缺具體明確之條件，即為憲法所不許，收費辦法與無法律之授權無異，應屬無效。（四）、查臺北市道路設置設施物收費辦法係於89年11月1日訂定，自治條例於90年5月1日更名訂定，即自治條例制定時，收費辦法全部條文已經存在，但自治條例第66條第2項後段，僅係規定：「自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」，並非規定「自治條例未制定前，臺北市道路設置設施物收費辦法繼續適用。」是以，原判決依自治條例第66條第2項後段規定，亦僅確認收費辦法中第7條所定之「收費基準表」，於該自治條例自行制定使用費計收基準前，仍屬有效之法規命令而已。從而，充其量，僅能認為收費辦法中僅第7條所定之「收費基準表」有效，其餘條文屬欠缺法律之授權，違反法律保留即授權明確性原則，應屬無效，惟原審擴張推論至所謂「收費辦法」及其「收費基準」均屬有效見解，自有違誤。且實質上，地方自治團體若無國家法律之授權，即不得干預人民之自由權利。而自治條例第66條第2項後段原使用費計收基準繼續適用之規定，無視原使用費計收基準原本即無自治條例授權之事實，而認為原使用費計收基準得經由此規定而賦予效力，對於徵收使用費此等類似租稅之款項，實嚴重違反依法行政之法治國原則。（五）、按基於法安定性之考量，法律除有明文規定外，原則上均無溯及既往之效力，行政命令之位階尚較法律為低，更應受禁止溯及既往原則拘束。本件收費辦法第9條明訂對於施行前已設置之設施物亦應收取使用費，已逾越母法自治條例第66條之授權範圍，應屬無效。且行政程序法第8條之適用，以存在具體法律關係為要件，可以修正具體法律關係之法律效果，但不能使特定法律關係發生或消滅。而按道路底下「已」埋設之瓦斯管線並不會影響交通流暢或道路空間利用，而上訴人當初在埋設管線時，以及之後維修管線時，就「影響交通流暢或道路空間利用」情形，均已繳納特定金額之道路修復工程費。且上訴人所從事者為公用煤氣事業，而當初瓦斯費率之訂定並未包含道路使用費之成本，經濟部或臺北市政府均未要求上訴人繳納所謂道路使用費或保留附款之事後附加，依行政程序法第93條規定，實不能濫用行政權，而為行政處分事後之附款，如今臺北市政府徵收不合理之道路使用費，反稱上訴人可自行決定是否繼續使用，不顧上訴人之經營成本，顯已違背信賴利益保護原則。（六）、按規費法已於91年12月11日公布，各級政府機關如欲收取道路使用費，應依規費法規定重新訂定收取道路使用規費之依據，並須「檢附成本資料」，「送各該民意機關備查」以及「公告」之三程序，方符法律保留原則。且依規費法第10條後段規定，所謂成本資料應考量市場因素，自應考量包括被徵收使用費者之經營狀況及成本資料，尤其就已設置道路設施物者，更應邀及被徵收者參與討論，方能符合民意及被徵收者所能接受，非僅得以收費標準制定過程有邀集市政府相關單位，或有送市議會備查，即逕認屬符合規費法之規定，否則規費法所訂收取規費程序生效要件之規定如同虛設。原審所謂收費標準制定過程符合規費法精神，而認收費辦法於規費法制定之後，亦屬適法而得繼續適用，殊屬適用法規錯。另查瓦斯供應管線均係埋設於市區道路之下，瓦斯業者在新埋設管線及管線維修時，均按規定繳納特定金額之道路挖掘修復費用，瓦斯既設管線對於交通流暢或道路空間有效利用均無影響，因此收費辦法第7條規定之使用係數對於瓦斯業者而言，應不適用。至「投影面積」則為管線投影寬度乘以管線長度，該基準均採管線投影寬度之最高限為準，顯然偏高，此種基準有失公允，而應以實際面積計算。復次，「管線使用之道路用地中估計地方政府之比例」為公有道路土地(已徵收)所佔百分比，依該收費辦法所定之比例，係就市○道路已徵收之道路為限，以89年11月1日以前公有道路(已徵收)所佔比例為86.24%，對其餘私有道路或未徵收之道路用地，則不在上開辦法之適用範圍內。再查，收費辦法之計算金額，就「計費基數」部分，係以當年度公有道路用地平均公告地價以年息5%之利率計算，以目前銀行定期利率均在2%以下之水準，此項標準顯然不合理，原收取規費金額實屬過高，違反規費法第11條規定，依地方制度法第30條第2項、行政程序法第158條第1款規定，該收費辦法亦屬無效。
（七）、查上訴人乃提供大臺北地區居民瓦斯天然氣之事業，為重要民生公用事業，與公共利益密切相關，故被上訴人收取道路使用費後，不管有無核定上訴人公司漲價，其結果皆會對人民產生生活上不利益，乃至財產上之負擔，其道路使用費之收取不可謂與公共利益不密切相關。因此，被上訴人應基於公共利益或特殊需要考量，免徵上訴人之道路使用費，應為唯一之合法決定。且依經濟部能源委員會92年6月26日能二字第09200096890號函建議，亦足以認定臺北市政府工務局在無法律授權之基礎上，執意徵收道路使用費，置上訴人及全體市民權益於不顧，實非依法行政原則所許。（八）、又新收費辦法已於93年8月27日經臺北市政府審議通過，不僅證實原收費辦法有過高之不當，違反比例原則。並且，依實體從舊從優之法治國原則，與裁判基準時應以新法規為標準判斷原判決合法性。而依內政部於94年3月25日發布「市區道路使用費收費標準」(下稱收費標準)之總說明暨條文，即足證原收費辦法確無法令依據，應於有規費法及市區道路條例作為依據之本收費標準通過後，方可收取道路使用費，以符法制。矧臺北市政府執意訂定收費辦法並收取使用費，乃罔顧民生公共利益，並將造成全國不一之差異費率，不僅欠缺合目的性基礎；在內政部依市區道路條例訂定本收費標準前，根本係無法令依據，尤其收費辦法明訂94年1月1日起施行(收費標準第6條參照)，益證在此之前臺北市政府無權收取。既然法律有變更致原判決與新法規不符，本件應以新法規為標準判斷原判決之合法性，爰請求廢棄原判決。
貳、被上訴人則以：（一）、查「臺北市市有財產管理規則」乃地方制度法施行前經臺北市市議會審議通過之自治法規，其位階屬於地方制度法第25條之自治條例。嗣並經臺北市議會第8屆第18次臨時大會第3次會議三讀審議通過，及臺北市政府90年5月1日府法三字第9004009200號令公布修正為「臺北市市有財產管理自治條例」。揆諸地方制度法第18條第2款之規定，直轄市財產之經營及處分為地方自治事項，則臺北市政府訂頒「臺北市市有財產管理規則」，自非無據。又臺北市政府基於原「臺北市市有財產管理規則」第66條第2項規定之授權，及依臺北市議會第8屆第1次定期大會財政建設委員會第4、5次會議決議，訂定收費辦法，以89年11月1日府法三字第8909467500號令發布，即屬地方制度法第27條第3項規定之自治規則。是該收費辦法非無法律授權。嗣90年5月1日「臺北市市有財產管理自治條例」第66條第2項之規定，係因應自治條例未制定前之落日條款，非即謂收費辦法非屬有效之自治法規。另關於法律授權明確性，授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法令整體解釋之原則，應可推知立法者有意將部分要件由行政機關依其專業之考量，訂定法規命令，以資規範，此觀司法院釋字第394號解釋文即知。再者，依91年12月11日公布之規費法立法理由可知，規費法公布前，各級政府機關已有各項規費之徵收，惟其依據或散布於各相關法規，或係行政命令。而收費辦法係依臺北市議會第8屆第1次定期大會財政建設委員會第4、5次會議決議辦理，又其授權依據即「臺北市市有財產管理規則」為地方制度法施行（88年1月25日制定公布）前經臺北市市議會審議通過之自治法規，故收費辦法係基於自治條例之授權及依地方制度法第18條第10款自治事項所訂定之自治規則。收費辦法之訂定（89年11月1日）既在規費法制定（91年12月11日）之前，且係依臺北市議會決議辦理，自符合規費法制定前之規費徵收程序。又原處分所適用之法令，乃89年11月1日發布收費辦法中有關費用之收取對象、計算方式等規定，與辦法中第6、10、11條有關加倍收取使用費、強制拆除設施物等規定無涉，上訴人自不得對規範不特定多數人之法規命令提起行政爭訟，此觀訴願法第1條、第3條、行政訴訟法第4條及行政法院52年度判字第269號判例即明。
（二）、查「道路挖掘修復費」，係上訴人申請埋設管線挖掘本市道路，依市區道路條例第27條規定所收取道路填平回復費用，為上訴人挖掘破壞道路時，回復道路平整所需費用；而嗣後上訴人所有管線設施長期埋設於道路，使用道路空間所收之設施物使用費，應屬市區道路條例第23條規定之「市區道路使用費」及規費法規定之「使用規費」性質，一是破壞道路之填補費用，一是使用本市道路之使用費，二者截然不同，非如上訴人所言，「以同一理由向上訴人收取費用」，原處分並未違反誠實信用原則及信賴保護原則。次查上訴人所有設施物之設置及利用行為，為繼續性使用之性質，其對道路事實上已造成下列影響，自應支付使用道路之使用費。系爭收費辦法第9條，針對既設設施物規定其所有人應於本辦法施行後6個月內向管理機關（即被上訴人）申報設置，並自施行日起2年內免收使用費，是其係規定向將來收取使用費，並無溯及收費。而收費辦法第9條後段定有2年之過渡規定，於該2年間，上訴人得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，如仍要繼續使用時，基於「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，上訴人自應依收費辦法規定繳納使用費。且行政機關所作行政處分，應以處分時之事實（使用本市道路）及法律狀態（依據行為時收費辦法）為基準，本件上訴人所有設施物於93年度確有使用本市○○道路之事實，被上訴人依規定收取93年度使用費，並無溯及既往及違反信賴保護原則情事。（三）、按收費辦法及其收費基準發布（89年11月1日）施行，係於規費法公布（91年12月11日）施行前所訂定，上訴人主張本案收費基準之訂定應依規費法第10條規定辦理，顯屬誤解。且該收費基準雖於規費法施行前訂定，惟均已考量道路購置、興建、維護、管理等費用與其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）等影響因素，洵符合規費法第10條第1項第2款規定之精神；且訂定程序亦符合規費法第10條程序，即經臺北市政府同意，報議會備查，並公告本收費辦法。至上訴人指稱收費辦法之收費基準過高乙節，惟臺北市政府考量市場經濟不景氣，銀行利息降低，各管線機構經營不易等因素，而依規費法第11條規定意旨檢討修正收費辦法及收費基準，調整收費基準（將計價金額Ｐ由5％調降至3％，使用係數由0.2及0.05調降為0.12及0.03），並依規費法第10條規定程序，及「檢附成本資料，洽商各該級政府規費主管機關（臺北市政府為財政局）同意」、「送臺北市議會備查」、並於「93年9月17日以（93）府法三字第09321217500號令發布」修正。且查使用規費係政府對特定對象提供特定財貨、勞務服務而徵收之費用，類似市場經濟之「價格」性質，因此，其收費基準應採「成本回收」原則，故上訴人訴稱所謂成本資料應考量被徵收使用費者之經營狀況及成本資料乙節，顯屬誤解。（四）、查公路及市區道路之中央主管機關交通部及內政部業分別依規費法第8條規定意旨使用公有道路應收使用規費，而修訂之公路法及市區道路條例，足認上訴人所有瓦斯、天然氣設施物非屬免徵使用費範疇。上訴人雖訴稱依經濟部能源委員會92年6月26日能二字第09200096890號函建議，應予以免徵道路使用費。惟公路法與市區道路條例訂定之使用收費辦法（或標準）均認瓦斯、固網、電力、電信、有線電視及中油等使用道路應繳交使用規費，並未以瓦斯業者屬規費法第13條規定基於公共利益或特殊考量，而列為免徵道路使用費之對象；被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取道路使用費，於法並無不合。（五）、另依規費法第11條規定，收費辦法於89年11月1日發布，迄至規費法公布後，至93年已達3餘年，依該法第11條規定檢討修正並調整收費基準，按法令因時勢變遷而作修正，本屬正常，上訴人以之指修正前之規定有不當之處，顯無理由。又行政法之適用，除法律有明文規定外，係採「實體從舊原則」。上訴人所有設施物設置於本市○○道路土地為不爭之事實，既有使用行為存在且核准設置行政處理程序亦已終結，且收費辦法修正後條文並無溯及既往規定，依中央法規標準法第18條但書後段規定與本院62年判字第507號及72年判字第1651號判例，故本件上訴人應繳93年度使用費之處分依實體從舊原則，仍適用修正前之收費辦法及收費基準，並無違誤。而依本院92年度判字第1175號判決意旨，上訴人所有設施物設置於臺北市○○道路為不爭之事實，本件被上訴人依據臺北市道路設置設施物收費辦法，收取上訴人使用市○道路93年度期間之使用費。（六）、查收費辦法與內政部94年3月25日發布之「市區道路使用費收費標準」均屬收取道路使用費之規定，內政部訂定之收費標準第6條明定該標準自94年1月1日施行，本件係收取上訴人「93年度」道路使用費，於中央法規尚無牴觸，於法並無違誤，上訴人主張因內政部發布「市區道路使用費收費標準」，進而推論收費辦法無法源依據，顯不足採。且依內政部營建署93年8月18日研商「市區道路使用費收費標準」條文草案第2次會議紀錄觀之，本件被上訴人依收費辦法收取上訴人使用本市○○道路93年期間使用費，於法並無不合，即原處分及原判決並無違誤。本件上訴人指摘判決有不適用法規或適用法規不當之違法，顯無理由等語，資為抗辯。
參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查地方制度法第18條第2款明定，直轄市財產之經營及處分為地方自治事項。故臺北市政府為統一管理市有財產而制定「臺北市市有財產管理自治條例」，用以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租‥‥等事項；又臺北市政府為執行「計收道路使用費」事宜，於89年11月1日依臺北市市有財產管理規則（嗣修正為臺北市市有財產管理自治條例）之規定，訂頒「臺北市道路設置設施物收費辦法」，依該收費辦法第1條之立法依據「臺北市市有財產管理規則」，為於地方制度法施行前經臺北市議會通過之自治法規，雖名稱為自治規則名稱種類，仍屬「地方制度法」第25條自治條例之位階，且「臺北市市有財產管理規則」業經臺北市政府以90年5月1日府法3字第9004009200號令修正公布為「臺北市市有財產管理自治條例」，依該自治條例第66條規，已明定利用公有道路設置瓦斯管、電纜等「應計收使用費」之原則；惟就「如何計收使用費」，該自治條例並未詳為規範，亦未於條例中明定授權主管機關訂定行政命令，加以補充，確有疏漏；惟查主管之行政機關為執行上揭自治條例所賦予之職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，應得訂定命令，就執行自治條例第66條所賦予「如何計收使用費」職權之「細節性」、「技術性」事項予以補充規定。故臺北市政府為執行「計收道路使用費」事宜，於89年11月1日訂頒之「臺北市道路設置設施物收費辦法」，尚難謂為無據；該收費辦法所規定事項，苟未逾越該自治條例明定「計收使用費用」之範疇，尚難謂無效。又該自治條例第66條第2項已就「使用費計收基準」明定：「以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」；則目前該自治條例，尚未制定使用費計收基準，是89年11月1日發布之臺北市道路設置設施物收費辦法第7條所定之「收費基準表」，於該自治條例自行制定「使用費計收基準」前，應仍屬有效之法規命令。本件上訴人依上開收費辦法第9條規定，以90年8月28日申報相關道路設置設施物資料後，經被上訴人所屬養護工程處以90年10月29日北市工養權字第9064920600號函復上訴人略以：「…說明…二、關於貴公司依期限申報之道路既設設施物，本處已錄案列管，並依本辦法第9條規定自施行日起2年內免收使用費，即自91年11月起計收使用費。」嗣被上訴人於上開收費辦法施行滿2年後，依該辦法第5條及第9條規定，就上訴人設置於臺北市道路之設施物，通知上訴人就已申報道路設施物，應繳93年度自93年1月1日至93年12月31日止計新臺幣（下同）4,944,786元之既設使用費，並無不合。又查被上訴人上開收費辦法及其收費基準於89年11月1日發布施行，係於規費法公布（91年12月11日）施行前所訂定；而被上訴人為考量公有道路徵收購置成本，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形，有關本收費辦法收費基準表所訂計價金額（Ｐ），以當年度公有道路用地平均公告地價年息5%為基準。又收費辦法第4條第1款使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度訂定，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀），且為使收費辦法更能符合民意及申請者所能接受，亦曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及被上訴人所屬法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會共同研訂，制定程序經臺北市政府同意，報市議會備查並公告；亦有被上訴人臺北市政府89年11月20日府法3字第8910622900號函、臺北市政府工務局養護工程處88年7月7日及88年7月29日研商「臺北市市○道路使用費計收基準」會議紀錄、臺北市市○道路使用收費要點審議委員會會議紀錄、交通部公路用地使用費收取與運用管理辦法及臺北市市有土地出租租金計收基準等附卷可稽；是該收費辦法及其收費基準之訂定，與規費法之精神並無違背。再依上揭規費法相關規定，被上訴人為直轄市，屬規費主管機關，而依上所述，該收費辦法及其收費基準既與規費法之精神並無違背，則被上訴人依該收費辦法收取規費法施行後屬93年度之道路使用費，亦難謂與法有違。另查關於瓦斯業者是否屬規費法第13條規定基於公共利益或特殊需要考量而得免收使用規費範圍；公路及市區道路之中央主管機關交通部及內政部業依規費法第8條規定意旨「使用公有道路應收使用規費」，分別修訂公路法及市區道路條例；92年7月2日修正公布公路法第30條規定，公路主管機關得向使用人徵收公路使用費，優先用於公路之修建、養護及管理，究其立法理由略以：「考量目前道路管理機構係免費提供用地供管線機構埋管使用，但近年來管線機構日增，…而管線機構因營業需要，常需挖掘道路埋設管線，導致道路維護成本提高，且近年來土地公告現值大幅調高，取得公路用地成本之負擔越來越重，基於受益者、使用者付費原則，理應向使用人收取公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。」又瓦斯雖為民生所必須，但該事業之經營係向使用民眾收費，屬營利性質，並不符合規費法第13條「基於公共利益或特殊需要考量」之規定；另93年1月7日修正公布之市區道路條例第23條規定，市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之…二、市區道路使用費，究其立法理由觀之，公路法與市區道路條例均認使用道路應繳交使用規費，並未將瓦斯、固網、電力、電信、有線電視及中油等各管線機構業者，得依規費法第13條規定而列為免徵道路使用費之對象；被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，於法並無不合。另查「道路挖掘修復費」，係上訴人申請埋設管線挖掘本市道路，依市區道路條例第27條規定所收取道路填平回復費用，為上訴人挖掘破壞道路，回復道路平整所需費用；而上訴人所有管線設施長期埋設於道路，使用道路空間所收之「設施物使用費」，應屬市區道路條例第23條規定之市區道路使用費及規費法規定之使用規費性質，二者截然不同，並無重複收費情事；再上訴人所有設施物之設置及利用行為，對道路之穩定性、交通流暢及道路空間之有效利用，事實上已造成影響，並為繼續使用之性質，自應支付使用道路之使用費；又本收費辦法第9條，針對既設設施物規定其所有人應於本辦法施行後6個月內向管理機關（即被上訴人）申報設置，並自施行日起2年內免收使用費，是其係規定向將來收取使用費，並無溯及收費。而收費辦法第9條後段定有2年之過渡規定，於該2年間，上訴人得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，如仍要繼續使用時，基於「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，上訴人依收費辦法規定通知上訴人繳納93年度使用費，並無涉溯及既往原則，亦未違背誠實信用及信賴保護原則。末查本件被上訴人係對於上訴人設置於臺北市道路之設施物，通知上訴人就已申報道路設施物，應繳93年度使用費，如逾期未繳納，依規費法第20條辦理；並未對上訴人為加倍收取使用費或拆除設施物之處分，是收費辦法中有關加倍收取使用費、強制拆除設施物等規定，既對上訴人尚不生具體之法律效果，上訴人之主張，自與被上訴人通知其應繳納93年度之道路設施使用費之爭點無涉。上訴人又主張內政部94年3月25日更發布「市區道路使用費收費標準」，該收費標準總說明暨條文，均足以反證，原收費辦法確無法令依據，更應於有市區道路條例作為依據之本收費標準通過後，方可收取道路使用費，以符法制；按法律不溯及既往乃法律適用之基本原則；本件被上訴人係依據上揭於89年11月1日發布施行之收費辦法及其收費基準，通知上訴人繳納93年度之道路設施使用費；至內政部雖嗣於94年3月25日發布「市區道路使用費收費標準」，惟基於法律不溯及既往原則，內政部嗣後制訂之收費標準，尚無從溯及適用於本件93年度道路使用費之繳納；上訴人主張，容非可採。至被上訴人於規費法公布後，考量市場經濟不景氣，銀行利息降低，各管線機構經營不易等因素，而依規費法第11條規定意旨檢討修正上揭收費辦法及其收費基準，並調整收費基準（將計價金額Ｐ由5%調降至3%，使用係數由0.2及0.05調降為0.12及0.03）；此乃被上訴人基於事實上考量，參酌規費法之相關規定，檢討修正上揭收費辦法及其收費基準，其修正之效力，亦屬向後發生，並無溯及效力，要難執此而謂原收費辦法或收費基準違反比例原則。綜合上述，上訴人起訴論旨，容非可採。被上訴人依「臺北市道路設置設施物收費辦法」對上訴人道路設置設施物（屬臺北市市○道路部份）收取93年度使用費，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
肆、本院按：地方制度法第18條第2款、第10款規定：「下列各款為直轄
市自治事項：…二、…直轄市財產之經營及處分。．．．十、關於交通及觀光事項如下：(一)直轄市道路之規劃、建設及管理。」第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。」第67條規定：「地方政府規費之範圍及課徵原則，…；其未經法律規定者，須經各該立法機關之決議徵收之。」次按規費法第3條規定：「本法所稱規費主管機關：在中央為財政部；在直轄市為直轄市政府」第4條規定：「本法所稱業務主管機關，指主管第7條及第8條各款應徵收規費業務，並依法律規定訂定規費收費基準之機關學校；法律未規定訂定收費基準者，以徵收機關為業務主管機關。」第8條規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。…」第10條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一、行政規費：依直接材（物）料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」第13條規定：「有下列各款情事之一者，規費主管機關得免徵、減徵或停徵應徵收之規費：…三、基於公共利益或特殊需要考量。」財政收支劃分法第24條亦明定：「司法機關、考試機關及各級政府之行政機關徵收規費，應依法律之所定，未經法律規定者，非分別先經立法機關或民意機關之決議，不得徵收之。」市區道路條例第4條規定：「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第23條規定：「市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之…二、市區道路使用費…」第27條規定：「因施作工程有挖掘市區道路之必要者，該項工程主管機關(構)、管線事業機關(構)或起造人應向該管市區道路主管機關申請許可，並繳交許可費。但為維護生命、財產、公共安全之必要，採取緊急應變措施者，得事後補行申請。市區道路主管機關為前項許可時，除國家重大工程外，應採取下列方式之一辦理：一、向申請人收取道路挖補費，並配合其工程進度，進行開挖及修復道路。二、協調或要求申請人自行統一施工，並監督其施工及命其限期完成修復道路。未依第1項規定申請許可，擅自開挖道路者，除依第33條規定予以處罰外，並得命其限期自行修復或繳交道路修復費，由市區道路主管機關代為修復。」公路法第30條規定：「…公路主管機關得向使用人徵收公路使用費，優先用於公路之修建、養護及管理，」臺北市市有財產管理自治條例（原臺北市市有財產管理規則90年5月1日修正公布）第1條第1項規定：「臺北市政府…為統一管理市有財產，特制定本自治條例。」第66條規定：「利用公有土地、道路或建物設置…瓦斯管、電纜…除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」臺北市道路設置設施物收費辦法第1條規定：「本辦法依臺北市市有財產管理規則第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定訂定之。」第2條規定：「本辦法主管機關為臺北市政府，管理機關為本府工務局。」第3條規定：「本辦法所稱道路，係指本府管理之公有道路。」第5條規定：「使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准設置之設施物（以下簡稱設施物），除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應依本辦法計收使用費。」第7條第1項規定：「使用費按道路用地平均公告地價年息5%金額為基準，並依設施物個數或投影面積或長度，設置方式及使用時間，按年計收之；其收費基準如附表。但使用道路未滿1年者，得按使用月數比例計收；未滿1月者，以1個月計收。」第9條第1項規定：「已設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後6個月內向管理機關申報設置，並自施行日起2年內免收使用費。」臺北市市區道路管理規則第4條第1項第1款規定：
「本市市區道路由臺北市政府按業務職掌授權所屬工務局、交通局、建設局、環境保護局及警察局管理，其主管業務劃分如左：一、市區道路之修築、改善、養護挖掘，共同管道之設置、使用、管理、維護及公共設施使用道路、建築使用道路等之管理，為工務局。」經查，臺北市政府依前引臺北市市有財產管理規則（已修正
為臺北市市有財產管理自治條例，下稱自治條例）第66條、地方制度法第18條第10款及第27條第1項規定，於89年11月1日訂頒臺北市道路設置設施物收費辦法及臺北市道路設置設施物收費基準表，本件上訴人依收費辦法第9條規定，以90年8月28日陽瓦輝圖字第250號函申報相關道路設置設施物資料後，經被上訴人所屬養護工程處以90年10月29日北市工養權字第9064920600號函復上訴人略以：「．．．說明．．．
2、關於 貴公司依期限申報之道路既設設施物，本處已錄案列管，並依本辦法第9條規定自施行日起2年內免收使用費，即自91年11月起計收使用費。」嗣被上訴人於收費辦法施行滿2年後，上訴人仍未自動繳納，被上訴人乃以93年3月4日北市工養字第09340000700號函通知上訴人略以：「主旨：有關貴公司已申報道路設施物，應繳93年度既設使用費案．．．說明：1、依臺北市道路設置設施物收費辦法第5條規定辦理。2、本案使用臺北市○道路土地所需繳納使用費，自93年1月1日至93年12月31日止經核算計需新臺幣肆佰玖拾肆萬肆仟柒佰捌拾陸元整。茲檢送『臺北市○○道路設置設施物使用費收據』各聯乙份（北市工使字第000077號），請
貴公司務必於繳納期間（93年3月10日至93年4月9日止）內向臺北銀行或其所屬各分行繳納；繳納完畢後，請將收據第4聯正本送交本局養護工程處，憑以解除列管。如 貴公司未於繳納期間內繳納完畢者，將依規費法第20條規定辦理。．．．」。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，乃提起本件行政訴訟。
原判決以：直轄市就其自治事項，為執行自治條例所賦予之
職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，得訂定命令，就執行自治條例第66條所賦予「如何計收使用費」職權之「細節性」、「技術性」事項予以補充規定。本件臺北市道路設置設施物收費辦法所規定事項，並無逾越相當於自治條例位階之臺北市市有財產管理規則或修正後之臺北市市有財產管理自治條例明定之「計收使用費用」之範疇，尚難謂為無效，亦無違反法律保留及授權明確性原則。又上訴人所有設施物之設置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質，基於「使用者付費原則」，依收費辦法規定繳納使用費，亦難謂原處分違反誠信原則、法律不溯既往及信賴保護原則。又該收費辦法之收費基準表所訂計價金額，係以當年度公有道路用地平均公告地價年息5%為基準，其制訂過程並曾廣邀國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及相關人員組成收費基準委員會共同研訂，制訂程序經臺北市政府同意，報市議會備查並公告，足見該收費辦法及其收費基準之訂定，與規費法之精神並無違背。另公路法與市區道路條例均認應繳交使用規費，而未將瓦斯等管線業者列為免繳道路使用費之對象，則被上訴人基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取屬於臺北市○○○道路使用費，於法並無不合等情，已就上訴人主張如何不足採等事項均詳予以論述，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；原判決以原處分及訴願決定均無不合，因予維持，並駁回上訴人在原審之訴，經核於法尚無違誤。
上訴意旨雖仍執陳詞主張上開收費辦法違反法律保留原則、
授權明確原則、法律不溯既往原則；信賴保護原則及誠信原則，應屬無效云云，惟按：
㈠本件原處分所依據之收費辦法係基於自治條例授權，屬地方
制度法第18條第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則。又依地方制度法第18條第2款規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．．關於財政事項如下：．．．㈣直轄市財產之經營及處分。」依此規定，屬於臺北市○○○道路，其經營及處分即屬臺北市自治事項。所稱「經營及處分」，包括保管、維護、使用、出租、出借、出售或報廢等事項，臺北市○市○道路提供上訴人使用而收取使用費，尚屬上開「經營及處分」之範圍。本件臺北市道路設置設施物收費辦法第1條雖漏列地方制度法第18條第2款規定為其依據，惟不影響於臺北市得依其法定職權或基於自治條例之授權，得訂定該辦法之適法性。
㈡又依90年5月1日修正後臺北市市有財產管理自治條例第66條
規定，在自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用，故89年11月1日發布之臺北市道路設置設施物收費辦法仍可繼續適用，原處分依該辦法所為收費，尚無違法可言。且修正前之臺北市市有財產管理規則第66條，就利用公有道路，亦有計收使用費之規定，而臺北市市區道路管理規則第4條第1項第1款則將市區道路之管理，劃歸被上訴人職掌。是臺北市道路設置設施物收費辦法及收費基準自屬法定職權及自治條例授權訂定之自治規則，且上開收費辦法經臺北市政府89年11月1日府法三字第8909467500號令發布，即刊登於臺北市政府公報（89年冬季第22期），並分別以89年11月20日府法三字第8910622900、8910622901號函送臺北市議會及行政院備查，其訂定程序符合地方制度法第27條第3項之規定。
㈢上訴人所有設施物之設置及利用行為，確影響市區道路之交
通流暢及空間之有效利用，並為繼續使用之性質，其損害乃為持續且早已存在，而臺北市道路設置設施物收費辦法規定自施行日起2年內免收使用費，亦係規定向將來收取使用費，難謂其為溯及收費。又臺北市道路設置設施物收費辦法及其收費基準雖於規費法施行前已訂定，依訂定過程考量之事項，仍符合規費法第10條第1項第2款規定之精神及規定之程序。
㈣本件被上訴人固於上訴人當初埋設管線時，收取道路修復工
程費，惟上訴人所有設施物之設置及利用行為，本即有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質。從而道路修復工程費與道路設施物使用費其性質本即不同，尚難以被上訴人已向上訴人收取道路修復工程費即謂不得收取道路設施物使用費，另上開收費辦法第9條乃規定，設施物其所有人應於該辦法施行後6個月內向管理機關即被上訴人申報設置，並自施行日起2年內免收使用費。核該規定係向將來收取使用費，並無溯及收費。而該收費辦法第9條後段尚定有2年過渡期間之規定，在該過渡期間內，上訴人得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，上訴人如決定仍要繼續使用道路時，基於使用者付費原則，自應依前開收費辦法規定繳納使用費。上訴人主張被上訴人向其收取道路使用費有違信賴保護原則，亦無足取。
㈤另依公路法及市區道路條例及市區道路使用費收費標準之規
定，均未將瓦斯管線列屬規費法第13條規定免徵使用費之範疇。臺北市道路設置設施物收費辦法之法源依據及制訂程序，均符合法律規定，而該收費辦法之生效日期為89年11月3日，則自該日起即有其適用。再查臺北市道路設置設施物收費辦法係規費法公布（91年12月11日）及市區道路條例第23條（93年1月7日修正，94年1月1日施行）前所發布（89年11月1日），其訂定程序及法源依據均符合地方制度法之規定，已如前述，雖臺北市政府於93年9月17日發布修正上開收費辦法已修改其法源依據為規費法第8條第1款規定，惟不影響於修正前該收費辦法之適法性。
㈥又依內政部94年3月25日訂定發布之市區道路使用費收費標
準第6條明定該標準94年1月1日起施行。本件所收取上訴人「93年度」道路使用費，係93年12月31日以前之道路使用費，基於法律不溯及既往原則，內政部嗣後施行之收費標準，尚無從溯及適用於本件93年度道路使用費之繳納；上訴人主張，容非可採。
綜上所述，上訴論旨訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解
之歧異，指摘其為不當，均無可採。上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 30 日
第三庭審判長法 官 劉 鑫 楨
法 官 陳 秀 美法 官 梁 松 雄法 官 劉 介 中法 官 戴 見 草以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 5 月 1 日
書記官 吳 玫 瑩