最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00776號上 訴 人 友力營造股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林麗珍 律師
徐正坤 律師被 上訴 人 臺灣電力股份有限公司核能火力發電工程處北部施
工處代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○ 律師上列當事人間因政府採購法事件，上訴人對於中華民國94年9月29日臺北高等行政法院92年度訴字第4643號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人參與被上訴人辦理之「大潭發電計畫進水口防波堤及護岸工程（北水0002號）」等採購（下稱系爭採購工程），因不服被上訴人欲依政府採購法第101條第1項第2款規定（下稱系爭爭議），將其刊登政府採購公報，於91年11月21日向被上訴人提出異議，嗣不服被上訴人91年11月26日D北施管字第0000－0000Y號函之處理結果，提起申訴，旋遭審議判斷駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張略謂：按政府採購法第101條第1項第2款規定，應限於故意提出虛偽不實之文件資料始足當之。本件上訴人因系爭採購工程所提出之虛偽富邦產物保險股份有限公司（下稱富邦產險公司）所開立之工程履約保證保險單文件（下稱系爭保單），實為過失並非故意；如上訴人存心以偽造之保單履約，何以不一併將營造綜合保險均以偽造之保單履約？可見上訴人自始即不知系爭保單係訴外人富邦產險公司前離職副理莊瑞邊所偽造，遑論上訴人對系爭保單之真偽所負之注意義務不應較被上訴人為高，系爭保單業經被上訴人指派吳開誠前往富邦產險公司完成對保手續，被上訴人亦未發現對保之保單係偽造，再上訴人既已配合被上訴人之要求更換履約保證憑證，被上訴人之合約權益即未有任何損害。是被上訴人欲以上訴人違反政府採購法第101條第1項第2款而刊登政府採購公報並停權3年，顯有違政府採購法第6條第1項之公平合理原則等語。為此，訴請將審議判斷及原處分均撤銷。
被上訴人則以：㈠上訴人主張其對系爭保單之偽造並不知情，且亦屬莊瑞邊詐欺乙案之受害者云云。惟查：系爭保單之保險費乃由上訴人之財務經理蔡李信於90年5月25日於上訴人辦公處所交付未具抬頭之支票乙紙，面額新台幣（下同）600萬元之東欣營造公司即期支票與莊瑞邊，上訴人於書狀中亦不否認其中之300萬元為支付「佣金」之用，則上訴人竟願反常地支付等額之佣金，其對本件保險可能涉及不法應有所認知。且臺灣台南地方法院檢察署就本件偽造保單之起訴被告中尚有上訴人之財務經理蔡李信，則依民法第224條履行輔助人之故意過失債務人亦應付同一責任之法理，上訴人是否對偽造保單乙事無所知悉實有疑問。㈡再查政府採購法第101條第1項第2款規定之處分，其屬行政秩序罰中對營業自由加以限制之處分，且不以發生損害或危險為其要件。則上訴人有該款後段規定之情形發生時，即屬違反該條款之禁止規定，依司法院釋字第275號解釋，被上訴人自可推定上訴人有過失。而上訴人雖主張其屬「被害人」，然未見上訴人就其無過失為任何舉證，實難謂上訴人之行為不具「可責性」。且上訴人縱未證明其無過失，然依上訴人於訴狀內自認支付上揭佣金300萬元、共交付600萬元（300萬元佣金、300萬元保費）之過程之事實觀之，亦難謂上訴人無過失。上訴人雖陳稱給付佣金之原因為時間緊迫而不得不支付佣金，惟上訴人為一依賴政府機關相關工程為生之公司，3年內承攬政府工程達32億餘元，其對政府招標作業程序，包括投標須知第20條第㈠項規定履約保證金須於通知決標之翌日起14日內繳交等規定，當屬知之甚詳；是上訴人所持上揭支付佣金之理由實難令人採信等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。」政府採購法第101條第1項第2款定有明文。㈡查系爭採購於90年5月15日決標，上訴人依契約規定須繳交工程履約保證1億2仟萬元，故上訴人於90年5月28日向被上訴人提出富邦產險公司所開立之系爭保單（保單號碼0525字第90FD000020）。嗣因台南市調查站於91年9月主動調查系爭保單之真偽，故被上訴人於91年9月20日以D北施管字第000-0000Y號函請富邦產險公司查核上開保單之法律效力，富邦產險公司以91年10月7日富保業發字第307號函確認系爭保單係屬偽造，被上訴人遂依政府採購法第101條第1項第2款後段規定，通知欲將上訴人刊登政府採購公報之事實，有系爭採購工程契約書、被上訴人91年11月26日D北施管字第0000－0000Y號函、系爭工程履約保證保險單（保險單號碼0525字第90FD000020號）、保險費收據、上訴人之陳述意見書、行政院工程委員會91年10月3日工程企字第09100427160號函、被上訴人91年11月26日D北施管字第0000－0000Y號函、系爭採購工程之開標／議價／決標／流標／廢標紀錄表、被上訴人90年5月16日D北施管字第0000－0000Y號函通知上訴人決標結果、系爭採購工程投標須知、上訴人申訴陳報書等影本各附原處分卷足稽，堪認為真實。㈢本件兩造主要爭執乃在上訴人對於提出經偽造之系爭保單，有無故意或過失，而違反政府採購法第101條第1項第2款之規定？經查：⒈系爭保單為虛偽之保險單，除兩造未爭執外，亦經臺灣台南地方法院檢察署檢察官以89年度偵字第12727號、91年度偵字第07665號、91年度偵字第10354號、91年度偵字第1095 1號及92年度偵字第4800號起訴書起訴在案，並經臺灣台南地方法院92訴字第880號刑事判決審理查證屬實，分別有該等起訴書及判決書附卷可參，足證系爭保單為虛偽之保險單無訛。⒉上訴人對於提出系爭保單有無故意或過失？⑴查富邦產險公司就系爭工程僅承做上訴人之工程營造綜合險（保險費用300萬元），並未承做工程履約保證保險之部分，此有富邦公司91年10月7日富保業發字第307號函及富邦產險公司委任律師賴盛星91年10月15日律師函在原處分卷可查。⑵次查，系爭保單之保險費用係由上訴人之財務經理蔡李信於90年5月25日在上訴人辦公處所交付乙張未具抬頭、金額600萬元之東欣營造於華南銀行民生分行帳號000000000之即期支票，及乙張90年8月25日，抬頭為富邦產險公司、金額300萬元之友力營造於華南銀行民生分行帳號00000000之支票予富邦產險公司副理莊瑞邊（參上開臺灣臺南地方法院檢察署起訴書第8頁及第9頁）。據此付款事實，同樣支付保險費，為何一係金額鉅大竟以客票及未具抬頭之支票支付，一係較小金額卻以上訴人自己名義，具抬頭之支票支付，令人費解？上訴人稱上述600萬元之款項係應莊君要求以現金支付佣金，故未以富邦產險公司為受款人及記載禁止背書轉讓云云。惟此等有違正常作業程序之付款，是否另有蹊蹺，已令人啟疑，上訴人對之本應特加留意，以防是否有異，而免違法，其不為此圖，因而發生所提出之文件有虛偽之情事，若謂其對之並無任何注意義務，則政府採購法第101條第2款規定是否將成具文，永無適用之餘地，實值探究。⑶況查系爭保單之保險費僅為300萬元，上訴人用以支付系爭保單之支票卻為600萬元，上訴人自承其中多出之300萬元為佣金云云，則衡諸一般經驗法則，本件若為正常投保，佣金之代價豈有與保險費等價之理？益見本件系爭保單實有異常之處，上訴人豈有僅依莊某片面之辭，即交付乙張未以富邦公司為受款人且未記載禁止背書轉讓之600萬元支票予莊君，致該支票遭第三人兌領之理，可見上訴人支付系爭保單之費用之際，對於系爭保單是否正常乙事應屬可查覺之狀態，難謂其不明事理而無法得知，縱或無證據顯示上訴人明知，惟其對之本應注意卻未注意，亦難辭其咎。⑷上訴人當時擔任財務經理之蔡李信，即辦理本件系爭保單之承辦人在上開起訴案件雖獲一審判決無罪在案，然其獲判無罪之主要理由在，「……蔡李信個人並無權決定向富邦公司投保，而係必須透過公司制度之運作，才能決定由何一公司承保。友力公司投保工程險既非其個人有權決定，自無法依個人之意思與其他被上訴人……共謀偽造假保單。……亦據林正富（總經理）到庭結證甚詳」（見該判決第36-37頁），而公司之經理人亦為公司之負責人，故該經理人執行職務之行為，要難謂屬該經理人之個人行為，此觀公司法第8條第2項及民法第28條規定之立法意旨自明。益見上訴人對於系爭保單之支付佣金及辦理過程知之甚稔，難諉為不知，其有違反注意義務亦明。所稱並無故意或過失行為等語，既與查證之事實相反，自屬無足憑採。㈣上訴人雖另稱政府採購法第101條第1項第2款規定，應限於故意提出虛偽不實之文件資料始足當之，並提出臺北高等行政法院92年度訴字第2334號判決參據等語。惟查，上訴人所引上揭判決事實僅係個案，並無拘束本案之效力，且該案係針對政府採購法第101條第1項第2款規定未修正前之事件所為之審判，與本件系爭事實係於政府採購法第101條第1項第2款於91年2月6日修正後之事件不同，自難以比附援引。茲比較政府採購法第101條第1項第2款規定修正前後之條文，修正前文字為：「……冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標者。」；修正後文字則改為：「……借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。」，上開條文既明定「以偽造……之文件……訂約或履約者」，並未限定故意行為始足當之，自未能比照刑法之限縮解釋限於故意作為，上訴人認為須故意偽造始符法定要件等語，容有誤解法令，亦不足憑信等由，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨復執前詞，並主張略謂：㈠政府採購法第101條第1項第2款規定，應限於故意提出虛偽不實之文件資料始足當之，且原審法院92年度訴字第2334號判決亦認「關於政府採購法第101條第1項2款『以偽造文件履約』亦應限於行為人須有明知履約文件係偽造，並進而持以履約之故意，始構成該款刊登政府採購公報予以停權之要件」，惟本件上訴人並非偽造行為人，對於系爭保單之提出亦無故意。就此，原判決顯有適用法規之不當。㈡刑事判決縱認訴外人富邦產險公司前離職副理莊瑞邊應負偽造文書之刑責，富邦產險公司於民事上仍不得主張系爭保單為無效；亦即，對被上訴人而言，上訴人原所出具之系爭保單仍具保證之效力。詎原審不察，逕認本件兩造對於系爭保單為虛偽之事實未予爭執，就上訴人否認系爭保單為偽造一節，原審有理由不備之違法。㈢原判決認定上訴人提出系爭保單違反注意義務而有過失乙節，顯與原判決引為判決基礎之臺灣臺南地方法院92年度訴字第880號判決認定上訴人之經理蔡李信並不知情（原審原證25判決書第9頁第5行以下參照），有所矛盾。則原審有判決理由與引用證據矛盾之違法。㈣本件對於上訴人是否具有故意或過失既有疑義，即應俟相關民事及刑事判決結果，始可作最後裁判，否則即與司法院釋字第275號解釋有悖。為此，請求將原判決廢棄改判。
五、本院查：㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。」政府採購法第101條第1項第2款定有明文。政府採購法之立法目的在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，則為同法第1條所明定。㈡本件系爭採購案於90年5月15日決標，上訴人依契約規定須繳交工程履約保證1億2仟萬元，故上訴人於90年5月28日向被上訴人提出富邦產險公司所開立之系爭保險單。嗣因台南市調查站於91年9月主動調查系爭保險單之真偽，被上訴人乃於91年9月20日函請富邦產險公司查核上開保單之法律效力，富邦產險公司以91年10月7日（91）富保業發字第307號函復被上訴人確認系爭保險單係屬偽造，被上訴人遂依政府採購法第101條第1項第2款後段規定，通知欲將上訴人刊登政府採購公報，乃原審本於職權調查審認之事實；又上開涉及刑事案件之被告莊瑞邊、許勝雄、張與華、潘佳萍、英正樺等人亦因犯共同行使偽造私文書等罪，經臺灣臺南地方法院於94年5月18日以92年度訴字第880號判決分別判處罪刑在案，有該判決影本附於原審卷可參。上訴人雖主張系爭保險單是否為偽造尚有爭議，且上訴人對於該系爭保險單之真偽於原審並非「不爭執」，原審判決竟認上訴人對此不爭執，即有判決不備理由之違法云云。惟原審本於職權調查證據、認定事實，如已在判決理由詳敘其證據之取捨、論斷之依據，而未違反論理法則、經驗法則或證據法則，與所謂判決不備理由之違法情形即不相當。況查上訴人於原審一再主張對於系爭保單係屬偽造，並不知情。則上訴人對於系爭保單是否偽造，主觀上既無確切之認知，於被上訴人在原審主張系爭保單係屬偽造，且有檢察官之起訴書及地方法院刑事判決影本可資佐證時，上訴人於原審對此有無爭執，實與原審審認事實之結果不生影響。㈢上訴人雖稱：政府採購法第101條第1項第2款規定，應限於故意提出虛偽不實之文件資料始足當之，且原審92年度訴字第2334號判決亦認「關於政府採購法第101條第1項2款『以偽造文件履約』亦應限於行為人須有明知履約文件係偽造，並進而持以履約之故意，始構成該款刊登政府採購公報予以停權之要件」等語。惟查該原審92年度訴字第2334號判決係針對政府採購法第101條第1項第2款規定於未修正前之事件所為之審判，與本件系爭事實係於政府採購法第101條第1項第2款於91年2月6日修正後之事件不同。況查該92年度訴字第2334號判決後，經提起上訴，亦經本院於94年11月17日以94年度判字第1753號判決將該判決廢棄，發回原審法院更行審理在案，上訴人自不得加以比附援引。且原判決於理由欄亦說明經比較政府採購法第101條第1項第2款規定修正前後之條文，修正前文字為：「．．．
冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標者。」；修正後文字則改為：「．．．借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。」，上開條文既明定「以偽造．．．之文件．．．訂約或履約者」，並未限定故意行為始足當之，自未能比照刑法之限縮解釋限於故意作為。而系爭保險單之保險費用係由上訴人之財務經理蔡李信於90年5月25日在上訴人辦公處所交付乙張未具抬頭、金額6百萬元之東欣營造於華南銀行民生分行帳號000000000之即期支票，及乙張90年8月25日，抬頭為富邦公司、金額3百萬元之友力營造於華南銀行民生分行帳號00000000之支票予富邦公司副理莊瑞邊。據此付款事實，同樣支付保險費，為何一係金額鉅大竟以客票及未具抬頭之支票支付，一係較小金額卻以上訴人自己名義，具抬頭之支票支付，令人費解？上訴人稱上述6百萬元之款項係應莊瑞邊要求以現金支付佣金，故未以富邦公司為受款人及記載禁止背書轉讓云云。惟此等有違正常作業程序之付款，是否另有蹊蹺，已令人啟疑，上訴人對之本應特加留意，以防是否有異，而免違法，其不為此圖，因而發生所提出之文件有虛偽之情事，若謂其對之並無任何注意義務，則政府採購法第101條第1項第2款規定是否將成具文，永無適用之餘地，實值探究。且查，系爭工程履約保證保險之保險費僅為3百萬元，上訴人用以支付系爭保單之支票卻為6百萬元，上訴人自承其中多出之3百萬元為佣金，則衡諸一般經驗法則，本件若為正常投保，佣金之代價豈有與保險費等價之理？益見本件系爭保險單實有異常之處，上訴人自無僅依莊某片面之辭，即交付乙張未以富邦公司為受款人且未記載禁止背書轉讓之6百萬元支票予莊瑞邊，致該支票遭第三人兌領之理，可見上訴人支付系爭保險單之費用之際，對於系爭保險單是否正常乙事應屬可查覺之狀態，難謂其不明事理而無法得知，縱或無證據顯示上訴人明知，惟其對之本應注意卻未注意，亦難辭其咎。另上訴人當時擔任財務經理之蔡李信，即辦理本件系爭保險單之承辦人在上開起訴案件雖獲一審判決無罪在案，然其獲判無罪之主要理由在，「．．．蔡李信個人並無權決定向富邦公司投保，而係必須透過公司制度之運作，才能決定由何一公司承保。友力公司投保工程險既非其個人有權決定，自無法依個人之意思與其他被告．．．共謀偽造假保單。．．．亦據林正富（總經理）到庭結證甚詳」（見該判決第36-37頁），而公司之經理人亦為公司之負責人，故該經理人執行職務之行為，要難謂屬該經理人之個人行為，此觀公司法第8條第2項及民法第28條規定之立法意旨自明。益見上訴人對於系爭保險單之支付佣金及辦理過程知之甚稔，難諉為不知，其有違反注意義務亦明。所稱並無故意或過失行為等語，既與查證之事實相反，自無足採。核其認事用法與司法院釋字第275號解釋：「人民因違反法律上義務而應受之行政罰，係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因，故於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件。但為維護行政目的之實現，兼顧人民權利之保障，應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」之意旨並不相悖；與現行行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」之規定亦相符合。上訴人仍執前詞主張須有提出偽造系爭保險單之故意，始符上開政府採購法第101條1項第2款之法定要件，容有誤解法令，應無足憑。㈣依司法院釋字第525號解釋意旨，信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，固不限於授益行政處分之撤銷或廢止。惟主張信賴保護原則自亦限於「對於公權力之行使」方得主張。本件上訴人於所提之行政訴訟上訴追加理由狀主張其向富邦產險公司投保之系爭保單為偽，而營造綜合保險為真，因此被上訴人認定上訴人偽造文書，顯然已違背「法律信賴保護原則」在整體事件過程均一切依法處理云云，自屬無稽。且被上訴人係認上訴人因系爭採購工程所提出之系爭保單為偽造，即「以偽造之文件參加投標、訂約或履約」而違反政府採購法第101條第1項第2款規定，並非認定上訴人有同條項第4款「偽造投標履約相關文件」，上訴人上開主張容有誤會。至於上訴人主張富邦產險公司依民法第169條之規定，應對上訴人負表見代理授權人之責任，不得主張系爭保單為無效或偽造乙節。經查富邦產險公司實際上既已函復被上訴人系爭保單確係偽造，有如前述。則上訴人能否能對富邦產險公司為上開主張，乃存在於上訴人與富邦產險公司間之民事糾葛，要與本件事實之認定無涉，附此敘明。㈤本件原審除認定系爭保單係屬偽造外，亦對於上訴人主張提出偽造之系爭保單並無故意或過失乙節，於判決理由內詳加論駁，並說明其證據之取捨、論斷之依據及得心證之理由，有如前述。上訴人猶執陳詞，就原審取捨證據，認定事實之職權行使，指摘原判決未當，求予廢棄，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 10 日
第五庭審判長法 官 林 茂 權
法 官 楊 惠 欽法 官 鄭 忠 仁法 官 黃 本 仁法 官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 5 月 10 日
書記官 王 福 瀛