最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00804號上 訴 人 甲○○
乙○○共 同訴訟代理人 張榮作律師被 上訴 人 高雄縣路竹鄉公所代 表 人 丙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國94年11月9日高雄高等行政法院94年度訴字第599號判決提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人所有坐落高雄縣路○鄉○○段第16地號土地，原出租供上訴人耕作，嗣因該土地列入都市計畫區內之住宅區，被上訴人乃於民國（下同）87年間終止與上訴人間之租賃契約，並依平均地權條例第77條第1項規定補償上訴人；上訴人另請求加給轉業金部分，則函請高雄縣政府釋示，經該府函覆被上訴人以：發給轉業金所依據之平均地權條例第49條之規定業已刪除，且本件出租耕地收回之情形，與都市計畫法第49條規定徵收公共設施保留地加成補償之情形不同，不能比照辦理，至於是否發給轉業金，則請被上訴人本於權責辦理等語。因高雄縣政府之答覆不明確，被上訴人乃援用台糖公司月眉糖廠收回出租耕地補償案例，核發上訴人甲○○轉業金新台幣（下同）457,359元、乙○○619,721元，嗣經審計部台灣省高雄縣審計室認定被上訴人核發上開轉業金，無法令上之依據，並通知被上訴人收回繳庫，經被上訴人於89年12月22日通知上訴人繳回，上訴人均置之不理，遂提起本件行政訴訟。
二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：（一）被上訴人所有系爭土地，係上訴人之祖先自日據時代即承租耕作，嗣由上訴人繼承耕作。因該土地列入都市計畫區內之住宅區，被上訴人乃於87年間依平均地權條例終止與上訴人間之租賃契約，並於同年4月27日進行協調，且依同條例第77條第1項規定補償上訴人；至於上訴人請求加給轉業金部分，則函請高雄縣政府解釋，由於上級機關函覆不明確，遂援引台糖公司月眉糖廠收回出租耕地案例與上訴人協議，由被上訴人發給上訴人甲○○轉業金457,359元、乙○○619,721元，未料本件轉業金之發放，經審計部台灣省高雄縣審計室認定無法令上之依據。（二）關於上訴人申請轉業金發放一事，經函請高雄縣政府解釋以系爭案件由被上訴人依權責辦理。被上訴人遂與上訴人協商後發放轉業金，此係被上訴人就是否為轉業金之授益行政處分所依據之法律關係，經調查後仍不能確定，惟為達成和平終止耕地租約，及避免民眾抗爭之行政目的，乃依行政程序法第136條規定與上訴人締結轉業金發放之行政和解契約。（三）前揭轉業金之發放，嗣經審計部台灣省高雄縣審計室認定無法令上之依據，亦即系爭行政和解契約，有重大而明顯之瑕疵，依行政程序法第142條第1款規定，應屬無效。系爭和解契約既屬無效，上訴人受領被上訴人發放之轉業金即無法律上之原因受有利益，被上訴人爰依行政訴訟法第8條第1項提起給付訴訟，請求上訴人將受領之轉業金返還。為此請判決上訴人甲○○應給付被上訴人457,359元，上訴人乙○○應給付被上訴人619,721元，及分別自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息等語。
三、上訴人則以：（一）系爭和解契約內容關於前述轉業金部分，被上訴人函請其上級機關高雄縣政府核示是否發放上訴人轉業金時，經函覆以相關規定業已刪除，關於加發轉業金部分，由被上訴人依權責辦理。故當事人簽訂和解契約前，業已明知「發給轉業金」所依據之平均地權條例第49條業已刪除，惟其自承「為達成和平終止耕地租約及避免民眾抗爭之行政目的，乃與上訴人締結轉業金發放之行政和解契約。」是被上訴人明知依法毋須發給轉業金，惟為達成行政目的，遂答應發給；現被上訴人卻以系爭轉業金之發放經審計部台灣省高雄縣審計室認定為無法令上之依據，進而認定系爭和解契約有重大明顯之瑕疵而屬無效，顯然自相矛盾。況學者陳新民亦認為只要法律無禁止情形，即許可行政機關為達到行政目的，逕行締結行政契約。是本件轉業金發放雖無法令上之依據，然法律並無禁止之情形，從而自屬有效之契約。
（二）依最高法院77年度台上字第165號民事判決意旨以觀，系爭行政和解契約及其轉業金部分，被上訴人明知依法毋須給付上訴人轉業金，仍願意發給，以達成收回土地之行政目的，顯見上訴人收領轉業金，並非「無法律上原因而受利益」，而被上訴人以上述轉業金之發放，遭台灣省高雄縣審計室認定無法令上之依據為由，作為和解契約之重大而明顯之瑕疵，並依行政程序法第142條第1款規定，認定本和解契約無效，顯然有違誠信原則。從而，當事人所達成之行政和解契約內容，並無任何無效之情形，上訴人獲得轉業金亦非無法律上之原因，是被上訴人依不當得利而請求上訴人返還，顯屬無據等語，資為抗辯。
四、原審判決上訴人甲○○應給付被上訴人457,359元，上訴人乙○○應給付被上訴人619,721元，及分別自94年8月10日、8月12日起至清償日止，均按年息5%計算之利息，其理由略以：（一）被上訴人因終止上開土地租約，於87年4月27日曾與上訴人協調補償事宜，會議結論：「一、本鄉鄉有出租耕地保安段16地號，地目田，面積0.100752公頃土地，擬依平均地權條例第76條規定收回，依同條例第77條規定補償承租人。二、承租人要求之轉業金，擬依平均地權條例第49條公共設施保留地徵收時之補償金規定，就補償金額加4成給予。三、本案擬報縣府核准後執行。」並於同日函文高雄縣政府：「本鄉鄉有出租耕地○○○鄉○○段○○○號，地目田，面積0.100752公頃土地，擬依平均地權條例第76、77條收回，惟承租人要求發給就業轉業金，請鈞府釋示核發是否有違法？可核發之限額為多少？」由此可知，兩造就轉業金部分協調結果，雖已有「就補償金額加4成給予」之共識，然該轉業金是否可核發及可核發之限額為多少，仍須由高雄縣政府釋示後再行決定，亦即上開協調結果，就是否發給轉業金，並不確定，故就該協調會議紀錄之內容，尚難認定兩造已締結行政和解契約。又上訴人係依被上訴人87年7月22日民字第8815號函進而領取系爭轉業金，然該函係通知上訴人領取終止租約後之補償金及轉業金，故系爭轉業金之發放為被上訴人基於職權及主觀的效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方意思表示，甚為明顯，其性質應屬授益行政處分，而非行政契約。本件兩造均主張上訴人受領系爭轉業金，係依據雙方締結之行政和解契約云云，尚非可採。又被上訴人曾就系爭轉業金向台灣高雄地方法院提起民事訴訟，請求上訴人返還，經該法院以本件屬公法上請求權，而認為無審判權並駁回被上訴人之訴在案；上開民事裁定雖以：被上訴人主張有關上訴人申請轉業金發放一事，於其函請高雄縣政府解釋後，被上訴人遂與上訴人協商後仍為發放，此即被上訴人就是否為轉業金發放之授益行政處分所依據之法律關係，經調查後仍不能確定，惟為達成和平終止耕地租約，及避免民眾抗爭之行政目的，乃與上訴人締結轉業金發放之行政契約，自屬公法上之行政行為等情。然上開理由核與事實不符，蓋系爭轉業金應否發放係兩造先行協調後，再由被上訴人函請高雄縣政府釋示，而非由被上訴人先函請高雄縣政府釋示後，再與上訴人協調，況且事後雙方復無締結行政契約之行為。又高雄地方法院裁定理由認定之事實及所採之法律見解並無拘束行政法院之效力，故不影響就系爭轉業金之發放屬授益行政處分之認定。
（二）次按行政程序法雖於90年1月1日開始施行，但行政程序法第117條前段、第127條第1項前段之法理原即本於59年12月23日修正公布之訴願法第17條第2項及87年10月28日修正公布、89年7月1日施行之訴願法第80條第1項有關提起訴願雖逾法定期限，但原行政處分若顯屬違法或不當者，原行政處分機關或其上級機關得依職權變更或撤銷之規定而來；本院44年判字第40號、24年判字第4號及50年判字第25號判例均同斯旨。本件被上訴人原擬引用平均地權條例第49條及都市計畫法第49條之規定核發系爭轉業金；然因平均地權條例第49條已經刪除，且刪除前之原條文內容亦非屬核發轉業金之規定；而都市計畫法第49條則係關於徵收或區段徵收公共設施保留地，得加成補償之規定，核與本件係因終止租約收回耕地，應依平均地權條例第77條第1項規定對承租人為補償之情形，並不相同，被上訴人自不得援用上開規定，對上訴人為加成補償（即轉業金），業經高雄縣政府函釋在案。又財政部81年7月25日台財稅字第81082228號函釋意旨，係就台糖公司月眉糖廠收回出租耕地，除依平均地權條例第77條規定辦理補償外，並加發4成補償費，有關加發補償費部分，可否適用所得稅法第14條第3項有關變動所得之規定半數免稅所為之解釋；申言之，該函釋僅係就加成補償部分應如何課稅予以規定，故不能以該函釋作為本件核發轉業金之依據，則本件被上訴人依據上開函釋規定，核發系爭轉業金，顯對上開函釋有所誤解。又被上訴人經審計部台灣省高雄縣審計室通知，應將該轉業金收回繳庫後，乃以89年12月22日路鄉民字第16849號函通知上訴人，該函除有請求上訴人返還轉業金之意思外，同時亦含有撤銷原核發轉業金處分之意思，亦屬被上訴人基於職權及主觀的效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方意思表示，故該函係被上訴人所為之行政處分甚明。從而系爭轉業金發放之授益處分，既經被上訴人予以撤銷，則上訴人前所受領之轉業金即失所依據。（三）依行政程序法第11條第1項、第3項之規定，故行政處分經送達後即發生實質存續力，對相對人、關係人及原處分機關發生拘束之效力，在該行政處分未經撤銷或變更前，當事人均應受該行政處分內容之拘束。次按行政程序法雖於90年1月1日開始施行，然上開法理於該法施行前之行政處分亦有適用。本件被上訴人89年12月22日路鄉民字第16849號函，既為行政處分之性質，故上訴人如不服被上訴人所為前開撤銷原核發轉業金基礎之行政處分，上訴人依法應對之提起撤銷訴願暨撤銷訴訟尋求救濟，方為正途，然上訴人對該處分未為爭訟，揆諸前揭說明，當事人均應受該行政處分內容之拘束。則本件原核發轉業金之處分既經撤銷確定，上訴人受領系爭轉業金即屬無法律上原因，是被上訴人本於公法上不當得利法律關係請求上訴人返還系爭轉業金，於法並無不合。
五、上訴意旨略以：被上訴人就系爭轉業金之發放，經函請高雄縣政府解釋，以發給轉業金之依據業已刪除，請被上訴人依權責辦理，遂與上訴人等協商後發放轉業金；惟原審卻以被上訴人於高雄縣政府函覆後，未與上訴人協商即發給轉業金，其所為認定顯與事實不符。況系爭轉業金發給之授益行政處分所依據之法律關係，經被上訴人調查後仍未能確定，為達成行政目的遂締結行政和解契約，然原審遽予認定為授益之行政處分，顯有不當之違法。再者，系爭轉業金之發給雖無法令上依據，然而法律並無禁止之情形，自屬有效之契約，從而，被上訴人明知依法無須給付轉業金之必要而仍發給，係為達成行政上之目的，故上訴人收領轉業金自非無法律上之原因，故原審之認定顯然違背法令。縱然系爭轉業金之發放屬於授益之行政處分，基於信賴保護原則，則被上訴人亦不得撤銷該處分等語。
六、本院查：（一）按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」行政程序法第117條前段及第127條分別定有明文。又「受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息，一併償還；如有損害，並應賠償。」民法第182條第2項亦定有明文。（二）查高雄縣政府於87年6月1日以87府地用字第099111號函復被上訴人是否加發轉業金之函詢，被上訴人承辦人隨即於同年6月10日簽請鄉長同意發放轉業金，被上訴人並隨即於同年7月22日以民字第8815號函請上訴人攜帶相關文件前來領取補償金，有上開函文及其上所附之簽呈附原審卷可稽，從上開函詢及發放轉業金之時程，足認被上訴人除於87年4月27日召開協調會議與上訴人協調補償事宜外，於函請高雄縣政府釋示之後並未曾與上訴人協調補償事宜，原審之認定與事實並無不符。又原審依據被上訴人87年7月22日民字第8815號函及89年12月22日路鄉民字第16849號函之意旨，認前者係授益之行政處分，後者則係授益行政處分之撤銷，上訴人既未能具體指明何者為兩造所簽訂之行政和解契約，原審因認兩造並非成立行政和解契約，其認事用法並無違誤。又行政法上之信賴保護原則除須有信賴基礎之行政處分外，尚須受益人另有財產上之處置行為始足當之，本件上訴人既未表示亦未証明其有任何財產上之處置行為，自無信賴保護原則之適用。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以被上訴人本於公法上不當得利法律關係請求上訴人返還系爭轉業金及法定利息，於法並無不合，因而判決予以照准，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 10 日
第一庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 5 月 10 日
書記官 吳 玫 瑩