最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00837號上 訴 人 甲○○上 訴 人 乙○○被 上訴 人 臺中縣潭子鄉公所代 表 人 丙○○訴訟代理人 蔡壽男律師上列當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國94年9月22日臺中高等行政法院94年度再字第6號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人等主張其所有坐落臺中縣○○鄉○○段799、801及869地號三筆土地（以下簡稱系爭土地），為被上訴人潭子鄉公所於民國（以下同）66年7月間未依法辦理土地公用徵收或價購，即逕分別將系爭土地違法闢建○○○鄉○號○○道路（即今圓通南路）及葫蘆墩圳溝，使其受有財產上嚴重損害，上訴人等遂於89年12月5日以書面請求被上訴人徵收系爭土地並給予補償，經被上訴人以潭子鄉公所90年3月8日90潭鄉建字第4038號函、90年4月25日90潭鄉建字第6038號函及90年5月29日90潭鄉建字第8069號函否准上訴人之請求。上訴人不服，乃提起訴願、行政訴訟、上訴、再審，遞遭駁回，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：
（一）按由行政訴訟法第125條第2項、第3項規定及最高法院43年台上字第12號判例可稽，如審判長於言詞辯論時，未令當事人為適當完全之辯論或審判長違背闡明之義務者，其訴訟程序即有重大瑕疵，基此所為判決，亦屬違背法令。
則本件雙方歷審攻擊防禦從未提及土地所有權人有無請求徵收之權利之問題，原判決如擬以此項事由為判決，審判長自應注意使當事人就此項事由得為事實上及法律上適當完全之辯論，且應向當事人發問或告知令其陳述事實、聲明證據或為其他必要之聲明及陳述，其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。迺本件訴訟言詞辯論時，審判長就上述事由竟未使當事人為辯論，亦未盡闡明義務。原審遽予此項事由作為判決之唯一理由，形成突襲性裁判，該判決有違背行政訴訟法第125條第2、3項規定及最高法院43年台上字12號判例之違背法令。
（二）再按，原判決理由四所認定之「兩造均不爭執被告管理之4號道路及圳溝，前未經台灣省政府或內政部核准徵收」乙節，殊屬錯誤。4號道路及圳溝實已經被上訴人補辦徵收程序，系爭土地因疏忽而遺漏徵收。原判決所調查之事實關係及其有關證據未告知當事人為辯論，致所認定之事實產生錯誤，原判決除違背行政訴訟法第125條第2、3項外，並同時違背同法第141條第1項之規定，其判決有不適用法規之違背法令。
（三）原判決理由四、「...原告雖引據高雄高等行政法院92年度訴字第425號判決...。二者情形不同，原告予以比附援引自屬無據。」惟原審一方面肯認高雄高等行政法院92年度訴字第425號有關「衍生分享請求權」之判決，另一方面又認為土地所有權人無請求徵求之權利，二者理由明顯矛盾，其判決有行政訴訟法第243條第2項第6款之判決當然違背法令。實則，本件與高雄高等行政法院92年度訴字第425號判決，其情形可謂完全相同，唯一些微不同之處，在於高雄高等行政法院92年度訴字第425號判決之事實，係該件在辦理徵收時，漏辦徵收，本件係被上訴人在補辦徵收時，漏辦徵收，如是而已。
（四）本件原判決以土地徵收條例第13條及第14條之規定，認為土地所有權人無請求徵收其土地之權利，顯然將「人民主動請求政府徵收其土地」之情形與本件「政府機關違法占用私人土地在先，人民被迫行使衍生分享請求權」之情形混為一談。對於前者，依土地徵收條例認為人民無主動請求政府徵收其土地之權，固無疑義；為對於後者，如尚以人民無請求徵收之權利為理由駁回其請求，則國家機關無論如何地違法占用人民土地，損害人民權益，均將因人民無請求徵收其土地之權利，而無從救濟。況如政府機關已對相同條件之其他人補辦徵收，則援引平等原則要求政府機關給予相同之給付，實乃人民要求平等原則之具體實踐而已。本件原判決不問案情究屬「人民主動請求政府機關徵收」抑或「政府機關違法占用私人土地在先，人民被迫行使衍生分享請求權在後」，一昧以人民無請求政府機關徵收其土地之權利，判決上訴人敗訴。其對土地徵收條例第13條及第14條之解釋及適用實有錯誤，原判決有適用法規不當之違背法令。
（五）本件上訴人係提起「一般給付訴訟」，並未提「課予義務訴訟」，此觀上訴人再審起訴狀之聲明欄記載為「再審被告應就再審原告所有座落台中縣○○鄉○○段799、801及869地號土地3筆辦理徵收手續」即明。惟原判決卻誤以為上訴人所提包括課予義務訴訟及一般給付訴訟，其判決理由竟指「則原告請求被告辦理徵收，或請求被告擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准徵收，均屬無理由」，顯係就當事人所未聲請之事項為判決，其判決顯然違背法令。
（六）本件原確定判決（台中高等行政法院91年度訴字第113號判決）判決上訴人敗訴，係以「1.被告使用系爭土地並非辦理徵收，而係與鄭得發等地主協調議價，經取得協議後，由被告機關發放補償。2.被告機關與鄭得發等地主議價取得者為土地之所有權。3.顯見上開（圳溝西側護岸）90平方公尺土地乃在被告機關當時與鄭得發議價購得土地範圍之內，並非原告所主張該90平方公尺土地係被告機關於鄭得發66年8月11日死亡後非法取用...」等三項理由綜合認定被上訴人主張系爭土地業經其以前揭程序與地主鄭得發議價購得。因此，如上訴人發現未經斟酌之證物足以證明上述三項理由之一係屬錯誤，則原確定判決所綜合認定之事實即屬無可維持。本件，上訴人已提出原證45，該項未經斟酌之證物配合其他證物，已可證明被上訴人取用土地確實共有二次，並非如確定判決所認定的一次。且該90平方公尺土地係被上訴人擬向林蜜增購，並非如確定判決所認定的「在與鄭得發議價取得範圍內。則原確定判決所綜合認定之事實屬無可維持，上訴人所提之原證45係就全案所提出之新證據，亦未使當事人為辯論，亦未盡闡明義務，原判決有違背行政訴訟法第125條第2、3項規定及最高法院43年台上12號判例之違背法令。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：
（一）本件上訴人係以其於本案判決確定後，發見被上訴人曾於67年4月11日以67潭鄉建字第4033號函通知上訴人之母即被繼承人之妻林蜜，內稱：「4號道路開闢工程圳溝改道向台端增購土地部分之補償費新台幣81,000元整，本所業已辦妥發放手續，請台端攜帶私章、身分證、遺產繼承人同意書、印花等到本所具領。」等語，查被上訴人於67年4月11日增購圳溝西側護岸90平方公尺土地時，鄭得發已死亡多時，自非於66年6、7月間向鄭得發議價購買取得，原判決認定「‧‧‧圳溝西側護岸90平方公尺土地乃在再審被告機關當時與鄭得發議價購得土地範圍之內‧‧‧」乙節，實屬錯誤。且鄭得發於66年8月11日死亡後，被上訴人於67年4月11日主動發函擬向林蜜購買時，其遺產尚未分割（67年8月12日始辦理分割繼承登記），而為全部繼承人公同共有，被上訴人擬購買鄭得發之遺產，本應向上述全部繼承人洽購。惟查被上訴人並未與上述10人接洽，未完價購程序，竟逕行取用作為圳溝工程用地，現圳溝西側護岸90平方公尺土地，尚登記為上訴人所有。因此，上述90平方公尺土地被上訴人未完成合法之徵收或買賣程序，為非法取用，上開證物如經斟酌，上訴人必可受較有利益之裁判云云，作為其提起再審之訴之唯一理由。是本件上訴人所提再審之訴，顯僅就增購90平方公尺土地部分，提出新證據，至於其餘部分土地，上訴人並未提出任何新證據，是上訴人就90平方公尺以外部分請求廢棄原判決，及撤銷訴願決定暨原處分，其訴為顯無理由，應予駁回。
（二）至於上訴人提出被上訴人67年4月11日以67潭鄉建字第4033號函，主張上開證物如經斟酌，上訴人必可受較有利益之裁判云云一節。按關於人民之權利義務事項，依中央法規標準法第5條規定，應以法律定之。現行土地徵收條例第13條、第14條規定，僅需用土地人始有請求主管機關核准徵收之權，土地所有權人並無請求徵收其土地之權利（最高行政法院93年判字第1714號判決參照）。則上訴人所提出之（67）潭鄉建字第4033號函，無論是否確為本院前審判決確定後始發見之新證據，上訴人並無請求政府辦理徵收其土地之權利，上訴人所提出之新證據，縱經斟酌，亦非可受較有利益之裁判。上訴人雖引據高雄高等行政法院92年度訴字第425號判決，主張該案即判命被告應擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准徵收原告之土地云云，查高雄高等行政法院上開案件，係內政部原已核准徵收案，而該案被告漏未對該案原告之土地辦理徵收，即以之作為道路使用，因而判命該案被告應擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准徵收。本件兩造均不爭執被上訴人管理之4號道路及圳溝，前未經台灣省政府或內政部核准徵收，則上訴人請求被上訴人辦理徵收，或請求被上訴人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准徵收，均屬無理由，二者情形不同，上訴人予以比附援引自屬無據。上訴人此部分再審之訴亦為無理由，應予駁回。
四、本院判斷：按「當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物者」，固得依行政訴訟法第273條第1項第13款前段之規定，以再審之訴，對於確定終局判決聲明不服，但以如經斟酌所受較有利益之裁判為限，復為同條款但書所明定。故如該證物縱經斟酌當事人仍不能受較有利之裁判者，即不得據以再審。
查上訴人主張其所有坐落台中縣○○鄉○○段799、801、869地號三筆土地，面積各為875.05平方公尺、426.42平方公尺、246.55平方公尺（下稱系爭土地），為被上訴人於66年7月間未依法辦理土地徵收或價購，即逕分別將系爭土地違法闢建○○○鄉○號○○道路（即分圓通南路）及葫蘆墩圳溝，致其權益受損，上訴人遂於89年12月5日以書面請求被上訴人徵收系爭土地並給予補償，經被上訴人以90年3月8日潭鄉建字第4038號函、90年4月25日(90)潭鄉建字第6038號函、90年5月29日(90)潭鄉建字第8069號函否准所請，循序行政訴訟，聲稱：㈠訴願決定及原處分撤銷。㈡被上訴人（即被告）應就上訴人（即原告）所有系爭土地辦理徵收手續。㈢被上訴人應給付上訴人使用費新台幣21,238,834元及自民國89年12月6日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。經原審法院91年度訴字第113號判決駁回，提起上訴，亦經本院94年度裁字第242號裁定駁回。嗣上訴人主張其發現未經斟酌之證物（即被上訴人67年4月11日潭鄉建字第4033號函），依行政訴訟法第273條第1項第13款規定，對原確定判決提起再審之訴，聲稱：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡台中高等行政法院91年度訴字第113號判決廢棄。㈢被上訴人對上訴人所有系爭土地應辦理徵收手續。惟經原審法院審酌後，認該證物雖未斟酌，但亦不能使上訴人受較有利之裁判，乃以94年度再字第6號判決駁回其再審之訴，上訴人仍不服，猶提起本件上訴。是本件應審究者，即上訴人所提出之上開未經斟酌之證物，是否可使上訴人受較有利之裁判。
㈠、被上訴人90年3月8日潭鄉建字第4038號函、90年4月25日潭鄉建字第6038號函以及90年5月29日潭鄉建字第8069號函之性質，並非行政處分，上訴人對之提起撤銷訴訟，即非合法。其所提被上訴人67年4月11日潭鄉建字第4033號函，縱經斟酌亦不能使上訴人受較有利益之裁判。
按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第4條第1項，訴願法第3條第1項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或理由說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政撤銷訴訟，本院著有44年判字第18號判例可資參酌。本件上訴人以被上訴人未經其同意，違法擅自將系爭土地闢為道路及闢建圳溝為由，於89年12月5日向被上訴人請求依法徵收，然為被上訴人上開函復所拒。經查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣為縣市政府」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣市主管機關轉發之」，土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第19條分別定有明文。準此，本件有關系爭土地之徵收核准機關為內政部，而補償機關應為台中縣政府，而被上訴人台中縣潭子鄉公所僅屬「需用土地人」之法律地位而已。次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，與國家與私有土地所有權人間之徵收關係等二面關係。從而，被上訴人既非核准徵收之主管機關，則其所為上開函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對上訴人之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生拒為土地徵收之法律效果，揆諸首揭規定及說明，並非行政處分，上訴人原不得對之提起行政撤銷訴訟。從而，原審法院以上訴人所提「被上訴人67年4月11日潭鄉建字第4033號函」，縱經斟酌，並不能使上訴人受較有利之裁判為由，而核駁其所提之再審之訴，並無違誤。上訴人主張上開函復之性質，應屬行政處分云云，係其一己主觀之見解，尚無足採。
㈡、上訴人對被上訴人不具有徵收請求權，其提起一般給付訴訟，非有理由，是其所提被上訴人67年4月11日潭鄉建字第4033號函，縱經斟酌並不能使上訴人受較有利益之裁判。
按提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，以人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，為其實體審判要件，其所稱公法上原因，係指人民依公法法規之規定，對國家享有公法上請求權而言。經查：憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。是財產權之保障係重在存續保障，此種存續保障祗有在因公用或其他公益目的之必要，基於公益優先原則，由國家依法徵收而給予相當補償時，始由價值保障所取代。因此，財產權保障是以「存續保障」為主、「價值保障」為輔，而存續保障是強調財產權之抵禦性功能。從而，在法律並明文規定之情形外，認人民對國家具有公用徵收之公法上請求權時，似與存續保障之精神不符。
又，土地徵收係指國家因公益需要，為興辦公共事業，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因而，土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業之需要，始得國家依法律所定程序為之，準此，徵收係對財產權具目的性侵害，並非國家純粹取得財產權之工具，更非調整私益衝突之手段，而是為實現公益需要之不得已措施。由於徵收是侵害財產權之最後不得已手段，因而公用徵收須符比例原則，有無實施公用徵收之必要，依我國現行法制，需由需用土地人於踐行法定程序（諸如：舉辦公聽會、徵收前之協議，申請目的事業主管機關之許可等等）公平衡量公益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書，報請主管機關核准之。職此之故，是否實施公用徵收，相關機關具有行政裁量權，一般人民並不具有請求國家實施公用徵收，而用以侵害自己所受保障財產權之權利。
其次，我國是採司法救濟二元化之國家，國家賠償與行政上損失補償仍有其傳統上之分野。苟如上訴人主張：被上訴人強行占用其土地闢為道路，以及興建圳溝云云。上訴人之上開主張，誠屬上訴人是否得對被上訴人違法侵害其權利之行為，另案請求法律救濟之問題，尚無從即認上訴人具有公用徵收之公法上請求權。從而，本件上訴人對被上訴人既無請求其辦理徵收系爭土地之公法上請求權，則原審法院以上訴人所提出之被上訴人67年4月11日潭鄉建字第4033號函縱經斟酌亦不能使上訴人受較有利益之裁判，而核駁其再審之訴，亦無違誤。上訴人主張其具有公用徵收請求權云云，純係誤解公用徵收之法理，核不足採。
㈢、上訴人其餘主張，經核與其起訴意旨相同，原審判決已詳予剖析論駁，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無判決不備理由、適用法規錯誤及不適用法規等之違法情形，其維持原確定判決，駁回上訴人再審之訴，核無違誤。上訴意旨就原判決予以論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。上訴意旨仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 11 日
第六庭審判長法 官 張 登 科
法 官 葉 百 修法 官 藍 獻 林法 官 林 清 祥法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 5 月 14 日
書記官 邱 彰 德