最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00865號上 訴 人 高雄市政府代 表 人 甲 ○ 送達處所同上被 上訴 人 台灣士瑞克保全股份有限公司代 表 人 乙○○ 送達處所同上上列當事人間因保全業法事件，上訴人對於中華民國94年10月25日高雄高等行政法院94年度訴字第412號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人上訴意旨略以：㈠查保全業務性質攸關社會治安與民眾生命、財產權益至鉅，其業務特性及工作性質與「重大公益」有密切相關，是以保全公司有其特殊之許可設立要件，包括資本額、營業設備（固定專用之營業處所、自動通報紀錄情況管制系統設備、巡迴服務車及經營運送保全業務者，應有特殊安全裝置運鈔車等，保全業法第8條第1項各款參照）及投保責任保險等相關事項，保全業法第7條至第9條分別定有明文，又同法第10條至第19條復規定經營保全業應遵守之義務事項及其違反之法律效果。準此，合格之「特殊安全裝置運鈔車」為經營運送保全業務業者之必要許可要件之一，故「特殊安全裝置運鈔車」事先應經許可，亦為保全業者應遵守之義務，如有違反，即屬違反設立許可之目的，其設立之許可即有撤銷或處罰之必要。㈡次查，為避免未經審驗合格，尚未符合規定之「特殊安全裝置運鈔車」擅自營運使用，進而侵害民眾權益或損及業者自身權益，乃有保全業法第8條第1項第4款規定「運鈔車：經營第4條第2款之業務者，應有特殊安全裝置運鈔車。」之規定，且從同條第2項規定「第3款巡迴服務車及第4款特殊安全裝置運鈔車應有之設備，由中央主管機關定之。」及從保全業法之立法目的及立法整體精神觀之，均可以推導出「特殊安全裝置運鈔車」應有之設備，應由中央主管機關事先許可，方得營運，尚未超出保全業法第8條之文義可能之範圍，在其文義解釋範圍內，所為之「合目的性限縮解釋」，故「特殊安全裝置運鈔車」應有之設備，應由中央主管機關事先許可，方得營運，應係為保障人民之自由權利、維持社會秩序及增進公共利益對保全許可營業所為合理且必要之限制。㈢再查，保全業者於變更保全業設備均須事前向內政部警政署申請許可，多年來內政部警政署未曾變更既有行政先例（慣例），是以，基於憲法平等原則，被上訴人於變更保全業設備（特殊安全裝置運鈔車）均須事前向內政部警政署申請許可，該公司將未經審驗合格之特殊安全裝置運鈔車4輛，擅自營運使用，未事前經內政部警政署申請許可，顯與保全業法之立法目的及立法整體精神有違。此外，民國（下同）88年底連續發生幾件社會矚目之保全運鈔車搶（竊）案及監守自盜案件，屢經監察院調查並指示審慎檢討保全業法第8條及「保全公司申請運鈔業務特殊安全裝置運鈔車審驗規定」等相關法令規定之解釋與適用。如保全業主管機關任由保全業者將未經審驗合格之特殊安全裝置運鈔車，擅自營運使用而形成監督管理之漏洞，而視若無睹，非但未善盡監督管理之職責，對廣大消費民眾之基本權益保護亦有「保護不足」，恐有違背國家保護義務之疑慮，而失去國家存在之正當性，併予敘明。㈣至於，保全業者營業之自由，固為憲法上工作權所保障之範圍，惟本案保全業主管機關依法要求運鈔車應先經審驗合格，取得許可，僅係干預或限制保全業者之部分營業自由（而未完全剝奪，或對其財產權益，形成重大影響），並未對其基本權（營業自由、工作權）造成過度之限制，本件主管機關所採行之方式「運鈔車須經事前許可」之管制手段確有其必要性，符合「最小侵害」原則，且未逾越必要之限度，允屬合憲。且對於違反設立目的所為之處置，於法律中已有明定，與「法律保留」、「比例」原則不相牴觸，未違反依法行政原則。㈤保全業法第8條所定之「設備」，包括「運鈔車：經營第4條第2款之業務者，應有特殊安全裝置運鈔車」在內。第16條就第8條之設備為概括規定，自係指第8條所規定之所有設備，被上訴人主張已將運鈔車特殊安全裝置運鈔車之證明送中央主管機關審查（內政部警政署）已具備符合「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」之運鈔車云云，僅係被上訴人申請運鈔車許可之前置作業，被上訴人擅自將未經審驗合格之特殊安全裝置運鈔車4輛，擅自營運使用，未事前經內政部警政署申請許可，實為對保全業法之立法意旨誤解所致。綜上，上訴人原處分係屬於法有據，其解釋並未超出保全業法第8條之文義可能之範圍，符合法律保留原則。原判決指稱上訴人原處分於法不合，其適用法律顯有不當，爰請求廢棄原判決。
二、被上訴人未提出上訴答辯狀。
三、原判決以：保全業法第16條第1項第1款所處罰之構成要件為保全業者未備應有之設備，而所謂應有之設備係指第8條及「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」所規定之設備，然依上開規定之內容，僅予主管機關為稽查時，有一定的設備標準可循，並未課以保全業者應將運鈔車事先送審驗之義務，亦無對未經審驗合格即營運使用之行為有處罰之規定。又「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」第3點規定：「保全公司申請經營現金或其他貴重物品運送之安全維護業務，應檢具下列資料1式2份，1份報送中央主管機關審查，1份置於轄區警察局備查：．．．」係指保全公司申請經營現金或其他貴重物品運送之安全維護業務時，應將運鈔車具特殊安全裝置之證明送中央主管機關審查，並未規定保全業者新增運鈔車有於營運使用前先經審驗合格之義務。查被上訴人所有上開4部運鈔車均具備應有之合格設備，有內政部93年1月14日內授警字第0930077568號函附卷可稽，並為兩造所不爭，上訴人雖援引保全業法第16條第1項第1款作為處罰依據，然運鈔車未經審驗合格而營運使用，與運鈔車未備應有之設備，二者之要件並不相同，尚難謂未經審驗合格而營運使用與該條款規定相符，上訴人將未經審驗合格視同未具備合格之設備，而依保全業法第16條第1項第1款予以裁罰，係以行政機關之解釋課以人民作為義務，增加法律所無之限制，擴張法律規定之裁罰範圍，自與法律保留原則有違。從而保全業法既無對運鈔車未經審驗而營運使用之行為有處罰規定，上訴人以被上訴人所增購之運鈔車未經審驗合格，即營運使用，違反保全業法第8條第1項第4款及「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」，依保全業法第16條第1項第1款規定，裁處被上訴人新臺幣（下同）25萬元罰鍰，於法尚有不符，訴願決定未予糾正，亦有可議，乃判決將訴願決定及原處分均撤銷。
四、本院查：（一）按「保全業得經營左列業務：．．．二、關於現金或其他貴重物品運送之安全維護。」「經營保全業應有左列設備：．．．四、運鈔車：經營第4條第2款之業務者，應有特殊安全裝置運鈔車。」「前項第3款巡迴服務車及第4款特殊安全裝置運鈔車應有之設備，由中央主管機關定之。」「有左列情事之一者，主管機關得處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰：一、違反第8條規定，未備應有之設備者。」保全業法第4條第2款、第8條第1項第4款、第2項及第16條第1項第1款定有明文。是依保全業法第8條第1項第4款規定之內容以觀，係課以經營現金或其他貴重物品運送安全維護業務之保全業者，具備特殊安全裝置運鈔車之作為義務，故而保全業者違反該條款所課予之義務，即應依同法第16條規定予以處罰；而保全業法第16條第1項第1款僅規定「違反第8條規定，未備應有之設備者，主管機關得處新臺幣10萬元以上50萬元以下之罰鍰。」從而該條款規定之作為義務，僅係保全業者應備特殊安全裝置之運鈔車甚明。本件被上訴人經內政部82年10月1日台內警字第8286494號函許可經營保全業務。惟上訴人所屬警察局於92年12月4日審驗時，以被上訴人分別於92年7月16日及同年9月8日將增購未經審驗合格之特殊安全裝置運鈔車4輛（車號0000-00、4076-FZ、6452-FZ、6487-FZ）撥交其高雄市之南區營運處營運使用，迄至92年11月18日始向內政部警政署申請新增上開4輛特殊安全裝置運鈔車，上訴人認被上訴人已違反保全業法第8條第1項第4款及「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」，乃依保全業法第16條第1項第1款規定，以93年5月20日高市府警刑字第0930027954號違反保全業法案件處分書，裁處被上訴人25萬元罰鍰。被上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。（二）原判決撤銷訴願決定及原處分，固非無見。惟查，保全業係屬特許行業，其目的為確保國民生命、財產之安全，是保全業法第8條乃規定，經營保全業者應有一定設備，尤其對經營關於現金或其他貴重物品運送之安全維護者，更須具備有特殊安全裝置運鈔車，是為健全保全業，該特殊安全裝置運鈔車須具審驗合格，為經營現金或貴重物品運送保全業務業者之必要許可要件，故「特殊安全裝置運鈔車」事先應經許可，亦為保全業者應遵守之義務。從而，保全業法第8條第2項乃規定，該特殊安全裝置運鈔車應有之設備，由中央主管機關定之。中央主管機關內政部遂依該授權規定，訂定「保全公司申請運鈔業務特殊安全裝置運鈔車審驗規定」，嗣修正為「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」，即規定保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備須經審驗，並未逾越法律授權之目的。否則，如僅規定須具有一定設備，而該設備無庸審驗合格，則該法第8條第1項規定之應具有特殊安全設備徒成具文，自非保全業法第8條第2項授權之目的，是保全業法第8條第1項規定之應有設備，自屬應經審驗合格之設備而言，並非增加法律所無之限制，亦無違反法律保留原則。原審以原處分係以行政機關之解釋課予人民作為義務，增加法律所無之限制，擴張法律規定之裁罰範圍，與法律保留原則有違等由，而撤銷訴願決定及原處分，容有未洽。上訴人執此上訴，為有理由，應將原審判決廢棄，並駁回被上訴人在原審之訴。
五、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 17 日
第三庭審判長法 官 劉 鑫 楨
法 官 吳 明 鴻法 官 梁 松 雄法 官 劉 介 中法 官 戴 見 草以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 5 月 17 日
書記官 王 史 民