最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00887號上 訴 人 品竑工程有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○被 上訴 人 臺灣省自來水股份有限公司第六區管理處代 表 人 乙○○上列當事人間因採購事件，上訴人對於中華民國94年11月23日高雄高等行政法院94年度訴字第651號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由本件上訴人在原審起訴主張：上訴人承攬被上訴人台南縣左鎮鄉光和村配管工程採購案，被上訴人以民國94年2月1日台水六工字第09400011100號函，認上訴人有偽製冒充照片28件，有政府採購法第101條第1項第4款之情形。上訴人不服，提出異議，經被上訴人以94年2月24日台水六工字第09400015760號函復異議處理結果，認無法改變偽造冒充照片之事實。上訴人仍不服，提出申訴，經申訴審議判斷為申訴駁回之決定，乃提起本件行政訴訟。惟上訴人所附照片僅屬於附隨義務，並非政府採購法第101條第1項第4款規定之「履約相關文件」，且被上訴人未給予上訴人補正之機會，有違一事不二罰、比例原則、明確性原則、誠信原則及武器平等原則等情，爰請判決將申訴審議判斷（即行政院公共工程委員會94年7月8日訴0000000號申訴審議判斷）、異議決定（即被上訴人94年2月24日台水六工字第09400015760號函）及原處分（即被上訴人94年2月1日台水六工字第09400011100號函）均撤銷；被上訴人應給付上訴人新臺幣（下同）16,449,999,999元及自起訴狀送達之翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息；自94年7月26日上網公告停權時起，至本件判決確定時止，所累積上訴人被停權之同等總日數，聲請第三人中華民國政府對被上訴人為停權或廢止特許業務登記處分。
被上訴人則以：依行政院公共工程委員會94年1月20日工程企字第09400024600號函釋意旨，上訴人所提供之照片自屬政府採購法第101條第1項第4款「履約相關文件」。況本件申訴審議判斷已指出，偽造履約相關文件即該當政府採購法第101條第1項第4款之事由，是上訴人主張顯無理由等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨與調查證據之結果，以政府採購法第101條第1項第4款所謂「偽造、變造」，應依政府採購法之立法意旨認定，廠商以自己名義所製作之文書，與真實不符者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍屬政府採購法第101條第1項第4款之偽造、變造；至同條款所稱「履約相關文件」，凡是廠商依採購契約規定履約所應提供之文件均屬之，業經行政院公共工程委員會94年1月20日工程企字第09400024600號函釋在案，該函釋係公共工程主管機關對於政府採購法第101條第1項第2款及第4款適用疑義所為之釋示，並未逾越政府採購法規定之意旨，自得予以援用。查本件雙方簽訂契約之「管線工程特定施工補充說明書」第3條約定：「⑶管徑500MM（含）以上，乙方需拍攝之照片如下：．．．B.回填砂、警示帶、回填碎石級配、AC底油及舖面等，應每50公尺（不足50公尺者以50公尺計）拍攝照片一組。．．．⑷管徑500MM以下，乙方需拍攝之照片如下：．．
．B.管底砂、裝管、回填砂、警示帶、回填碎石級配、AC底油及舖面等，應每50公尺（不足50公尺者以50公尺計）拍攝照片一組。」上訴人提供上述各組對照照片均屬同位置擺置標尺，並塗改照片內標示板標示之位置，利用變換拍照角度或遠近方式掩飾，以冒充距離50公尺遠之不同位置施工情形，或同一組另件組裝則塗改標示板編號，以冒充不同位置之另件組裝，有照片附於原處分卷可稽，亦為上訴人所不爭執，系爭照片既係上訴人依採購契約規定履約所應提供之文件，自屬於政府採購法第101條第1項第4款之「履約相關文件」。被上訴人以上訴人於履約時提供前揭不實之照片，依法刊登政府採購公報，並無不合。次依上開施工補充說明第3條第1項「施工照相」乙節及3.2.20「照相」乙節已詳載「拍照方式」、「送核方式」、「估驗計價」及「竣工保存」等明確之規定，而「施工不良及違約情形罰扣款分類表」之項次4、5亦規定未依規定檢送照片之罰扣款方式，其主要目的在於埋管工程於施工中一經覆土掩埋，其施工品質掌控不易，為維護施工品質，管線施工過程除應依規定拍攝照片外，對於管溝回填及簡易路面施工過程均應拍攝照片，並於竣工時併予檢送，故屬於履約時應提出之相關文件，為達成契約之目的所不可或缺文件，應為主給付義務；縱如上訴人主張該照片之拍攝僅屬附隨義務，惟其以不實之照片冒充實際施工，則其義務之違反既違誠信原則，被上訴人依法裁處，亦無不合。又政府採購法第101條第1項第4款之規定，其目的在於維持政府採購程序之公正與誠實性，承攬人於履約時如經提出虛偽不實之文件即屬該當，並無得於事後補正之情形。被上訴人認定上訴人有偽造履約相關文件，未准予補正，並無不合。上訴人利用變換拍照角度或遠近等方式拍攝施工情形之28張照片，經被上訴人以94年1月27日台水六字第09400010080號函通知上訴人，依雙方契約之「管線工程特定施工補充說明」第4條及依「施工不良及違約情形扣款分類表」，罰扣款28萬元，核屬民事履行契約問題，與本件被上訴人依規定刊登政府採購公報，其目的與種類均不相同，且不因是否驗收完成有所不同，並無一事不二罰之情形。再查，本件處分乃依據上訴人自行提供偽造冒充之照片所作，其所根據之事實客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款規定，被上訴人於處分作成前未給予上訴人陳述之機會，亦無不合，且原處分亦無違背平等原則、舉證責任原則及比例原則。末按上訴人利用變換拍照角度或遠近等方式拍攝施工情形，或同一組另件組裝則塗改標示板編號，以冒充不同位置之另件組裝之行為，不論係上訴人所為或其聘雇職員所拍攝，難謂無故意情事，縱無故意，亦難謂無過失。被上訴人依規定刊登政府採購公報，並無不合，則上訴人以其權益受有損害（如聲譽），於撤銷訴訟中附帶請求賠償16,449,999,999元及法定利息，即有不合。上訴人另主張被上訴人係球員兼裁判，將上訴人停權3年，上訴人亦得請求對被上訴人為停權或廢止特許業務登記之處分云云。然查被上訴人係屬公營事業機關，其登記事項屬主管機關經濟部之職權，上訴人請求對被上訴人為停權或廢止特許業務登記之處分，不屬行政法院之權限。從而，被上訴人認定上訴人有政府採購法第101條第1項第4款情事，刊登政府採購公報，並無違誤，申訴審議判斷維持原異議處理結果，亦無不合，上訴人訴請均予撤銷並請求損害賠償及對被上訴人為停權或廢止特許業務登記之處分，均應駁回。
上訴意旨略謂：依兩造之採購契約，照片為供參考，縱然上訴人履約後請款，故意不拍攝或拒絕提供照片或照片不合規定，被上訴人得依採購契約中「施工不良及違約情形罰扣款分類表項次4」處置，不影響公營事業之權益。被上訴人逕對上訴人罰扣款28萬元，不僅違法在先，更違反公共工程委員會所訂頒「所有品質缺失懲罰性違約金之總額，應以契約價金總額之20%為上限」之規定。又下級機關之命令不得牴觸上級機關之命令，原審援用違反法律保留原則之公共工程委員會94年1月20日工程企字第09400024600號函釋，自屬適用法規不當。上訴人於94年1月17日已提報竣工，即於同月18日起已無從施工與拍攝施工照片，無機會假施工照片干犯公共工程委員會之上開函釋，被上訴人、申訴審議機關與原審豈可援引上開函釋，率認上訴人有政府採購法第101條第1項第4款之情事。又原審援引之上開函釋究於何時生效？縱得以援用，衡諸公法上信賴保護原則及不溯及既往原則，亦非無再為斟酌之餘地。本件僅係被上訴人為國庫行政私人間締約或從事營利行為、或私法上輔助行為、或參與純粹之交易行為，為處分前，被上訴人已於94年1月31日發給工程結算驗收證明書，於契約責任期間系爭工程已竣工並完成驗收，迄今亦無任何結構品質堪虞之爭議。被上訴人對照片未命上訴人補正，於罰款後又將上訴人停權3年，於停權前亦未通知上訴人陳述意見與進行聽證程序，係屬違法。且被上訴人對承攬該公司淨水工程之金棠科技公司，於經運轉測試不合格時，並未依政府採購法第101條第1項第8款停權1年行政處分。本件被上訴人嚴重枉顧國家從事國庫行政應受基本權利拘束暨牴觸憲法基本權利對第三人之效力，更對上訴人為不平等差別待遇。又變換角度、遠近或改標示板，係人工取景步驟，本件履約所供應之碎石級配，無不適於約定使用之瑕疵，原審無真實佐證，竟許被上訴人提供壓縮圖檔偽造照片，權充自然拍攝照片光碟證物。本件既屬停權3年之重大處分，且法院應依職權調查證據，申訴審議機關與原審從未收悉相關重要物證即照片與光碟原本，被上訴人未當庭提出原本，虛偽文件非證據，亦無證據能力。是原審怠於證據調查、囑託鑑定，其判決自有違誤云云。
本院查：行政院公共工程委員會94年1月20日工程企字第09400024600號函：「．．．2.本法第101條第1項第2款及第4款有關『偽造、變造』之定義，應依本法之立法意旨認定，例如，以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍違反本法；．．．3.前揭第4款所稱『履約相關文件』，凡是廠商依採購契約規定履約所應提供之文件均屬之。」上開函係行政院公共工程委員會基於主管機關之職權，對於政府採購法第101條第1項第2款及第4款「偽造、變造」及「履約相關文件」之定義所為之釋示，符合該法條規定之意旨，並為確保採購品質所必要，並無牴觸上級機關之命令或違反法律保留原則。次按行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用，觀之司法院釋字第287號解釋自明。行政院公共工程委員會之上開函，係闡明政府採購法第101條第1項第2款及第4款規定之原意，縱於94年1月20日發布，亦應自政府採購法生效之日起有其適用。上訴人主張原審援用上開函釋，違反法律保留原則、公法上信賴保護原則及不溯及既往原則，自屬適用法規不當云云，殊無足採。又依行政程序法第102條、第103條第5款分別規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰．．．5.行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」依此規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，並非應舉行聽證，且行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，亦無須給予陳述意見之機會。上訴人主張被上訴人於停權前未通知上訴人陳述意見與進行聽證程序，係屬違法云云，亦無可採。至於上訴狀及補充狀所述其餘上訴理由，無非就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項任加指摘，或就原判決業已論明之理由有所爭執，或未針對違反政府採購法第101條第1項第4款規定部分泛指原判決違法不當，核其上訴難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 24 日
第四庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光法 官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 5 月 24 日
書記官 蘇 金 全