最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00897號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 吳啟孝律師被 上訴 人 交通部臺灣鐵路管理局代 表 人 乙○○ 送達處所同上訴訟代理人 宗淑媛律師上列當事人間因有關人事行政事務事件，上訴人對於中華民國94年8月11日臺北高等行政法院93年度訴字第1309號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
壹、本件上訴人主張：按關於公務員身分關係之發生、變更、消滅等，因改變公務員身分關係，直接影響人民服公職之權利，其構成要件尤應以法律定之，以符憲法第2條之本旨。查立法委員依憲法第75條之規定不得兼任官吏，與公務員受政黨指派擔任不分區立法委員並兼任該職務，實屬二事。前者，憲法第75條僅明文限制立法委員不得兼任官吏，但並非謂官吏以外任何職務均不得兼任，仍須視其職務之性質，並視憲法或憲法不相牴觸之法規有無禁止規定，或該項職務之性質與立法委員之職權是否相容而定。而後者，依公務員服務法第14條規定，公務員除法令所定外，不得兼任他項公職或業務，其依法令兼職者不得兼薪及兼領公費。倘公務員不願或不能辭職時，即兼任立法委員之職，應負違反公務員服務法之責任，此與被選擔任立法委員之公務員，因憲法之權力分立限制，因其憲法保留之法定限制而不能就任立法委員者，規範面向顯有不同。復按司法院釋字第1號解釋，係為解決「江西省第三區立委當選人黃鎮中未經辭職逕行充任江西省第八區行政督察專員」案，其解釋效力應僅係為解決於立法委員轉任官吏之個案。公務員違反公務員不得兼任之規定，法律並無擬制於就任新職之時，即是各該公務員有辭任本質之意思表示，銓敘部民國（下同）92年5月6日部銓五字第0922217452號函，顯已逾越上開司法院解釋文義範圍，原審未附理由即遽採前開銓敘部之錯誤解釋，且恣意擴張司法院釋字第1號之解釋效力，執以適用公務員違反公務員服務法之情況，自有判決適用法令之不當。又本件上訴人係向被上訴人提出「留職停薪」之申請，縱上訴人於等待申請核准期間，未經允許即已先行就任立法委員，或已構成違反公務員服務法第14條、第24條之違章事實，被上訴人亦不得將「留職停薪」之申請，擬制為上訴人欲解消公法上之職務關係。被上訴人擬制意思表示所生解消公法上之職務關係，顯係限制人民服公職之權利，實質上效果等同免職處分。上開事實，攸關原處分合法與否之判斷，乃原審並未調查認定，所為上訴人不利之判決，自有理由不備之違法。另關於公務人員留職停薪辦法第4條第1項所定應予留職停薪共8款情事及第2項所定公務員得申請留職停薪共5款情事中，雖無明文涵括擔任立法委員之公職在內，惟前開留職停薪事項第5款所謂其他經考試院會同行政院認定之情事者，本得由機關考量業務狀況依權責辦理，顯係留職停薪之概括性規定，則本件留職停薪之聲請，何以不得適用前開概括性規定，即非無推求之餘地，原審未遑詳察，遽予駁回，尤屬違法。再者，依內政部70年台內字第1575號函釋意旨，本件上訴人於鐵路局之職務為佐級技術助理，該職務職掌之範圍僅限於維修火車之專門技術人員，並無人事或其他權限，則上訴人任立法委員職務之權限，並無利益衝突迴避或不相容之情事。復按交通事業人員任用條例第7條規定，佐級以下之員工，由鐵路局任用，報經直屬上級同意備案，並無須送銓敘部核定。則上訴人鐵路局工職身分與立法委員兩者之職務性質，除無不能相容或有利益衡突外，亦無違反權力分立原則。且於就任立法委員前已辦妥留職停薪，更符合利益迴避及權力分立原則，並無違法之疑義。末查上訴人所舉中華郵政總局股份有限公司85年1月26日同意葛雨琴以留職停薪方式擔任第三屆立法委員，此與上訴人向被上訴人申請留職停薪事件，本質上具有「可相提並論性」，應進入平等原則之審查。且葛雨琴擔任第三屆立法委員時，並非以郵務工會會員身分，當選為勞工團體立法委員，原審及被上訴人均未進一步推認辯明葛雨琴於擔任第三屆立法委員時，究竟以何種身分擔任立法委員，遽對上訴人之聲請予以駁回，於法自有未合，爰請求廢棄原判決。
貳、被上訴人則以：查被上訴人係交通部所屬公營事業機構，上訴人為被上訴人依交通事業人員任用條例（下稱任用條例）任用有案之交通事業人員，原任被上訴人臺北機廠技術佐資位技術助理，即應屬任用條例第4條技術類資位職務。而因交通事業人員任用條例對於交通事業人員留職停薪事項並無規範，交通事業人員有關留職停薪事項依該條例第10條規定，即有公務人員任用法第28條之1之適用，而可依公務人員留職停薪辦法辦理。而該辦法第2項第5款雖規定：「其他經考試院會同行政院認定之情事者」得申請留職停薪，惟迄今為止「公務人員就任立法委員」尚無經考試院會同行政院認定屬得申請留職停薪之情事。且被上訴人就准許上訴人辦理留職停薪是否合法一節，曾於91年3月20日函請交通部轉銓敘部釋示，後經考試院銓敘部於91年8月21日邀集立法院人事處、內政部、行政院人事行政局、交通部研商「交通事業人員於當選立法委員、村（里）長，得否辦理留職停薪」相關事宜後，決議「應不得辦理留職停薪」等語，有該會議紀錄可稽。行政院92年2月14日亦檢附考試院銓敘部91年12月18日部特四字第0912199103號書函所為相同之意見，指示交通部依其意見辦理，足證針對本件，已經考試院及行政院明確認定公務人員就任立法委員不得辦理留職停薪，而無公務人員留職停薪辦法第4條第2項第5款規定適用之餘地。次查上訴人係被上訴人依據交通事業人員任用條例所任用之交通事業人員，而該條例係依公務人員任用法第33條之規定所制定，是該條例設計之國營交通事業機構人事制度，亦屬我國文官任用制度之一環，其所規範者為公法上法律關係，上訴人因此任用而與國家成立公法上職務關係，而非如上訴人所稱僅成立私法上僱傭關係。又鐵路局係交通部所屬事業機構，受立法院之監督，上訴人既任交通事業人員，若又同時擔任立法委員，兼具監督者與被監督者角色，除違反權力分立原則外，亦易導致利益衝突，立法委員與交通事業人員之身分屬性顯不相容。依行政院發文之（70）台內字第1575號函釋內容，上訴人自應辭去原職而不得辦理留職停薪。至依銓敘部82年6月7日82台華審四字第0863663號函交通部所檢附「研商立法院葛委員雨琴因當選第三屆全國不分區立法委員，可否辦理留職停薪案會議紀錄」乙份，該82年5月24日會議決議之內容可知，銓敘部自始並未同意辦理留職停薪，郵政總局於82、85年間據銓敘部該書函決議內容准許葛雨琴辦理留職停薪，顯有誤解，與法有違。此亦所以交通部於92年6月6日以交人字第0000000000-0號函中華郵政股份有限公司，詳查前郵政總局核准葛雨琴任職立法委員期間辦理留職停薪過程是否涉及違失後報部核辦之由來，故上訴人據此指被上訴人違反平等原則，顯屬無稽。另依司法院釋字第1號解釋，我國現行法制對於公務員獲選為立法委員，其未經辭職而就任立法委員者，應得認顯有不繼續任官之意思，而於其就任立法委員之時視為辭職。故上訴人於91年2月2日宣誓就任立法委員，應認已有不繼續擔任技術助理職務之意思。嗣被上訴人發現同意上訴人辦理留職停薪與法不合，應予撤銷。惟為維護上訴人權益，被上訴人在撤銷前仍先後以91年10月3日鐵人一字第19856號函、92年3月7日鐵人一字第0920003658號函及92年4月16日鐵人一字第0920008114號函檢附銓敘部、行政院相關釋示，請上訴人於函到7日內就立法委員與佐級技術助理職務作辭職與回任之明確選擇，上訴人均未就辭職或回任作出選擇，並繼續擔任立法委員職務，被上訴人始發布92年7月4日鐵人一字第0000000000A、B號註銷被上訴人前91年1月31日准上訴人留職停薪之違法處分，溯及自91年2月1日上訴人辭職生效之書函，於法即無不合。又被上訴人92年7月4日鐵人一字第0000000000B號令，係以上訴人宣誓就任立法委員時視為辭職，並非以上訴人91年1月9日提出留職停薪之時，視為辭職等語，資為抗辯。
參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查被上訴人係隸屬交通部之公營事業機構，上訴人原任被上訴人所屬機務處臺北機廠技術佐資位技術助理，有被上訴人92年7月4日鐵人一字第0000000000B號令可憑。因此，上訴人係被上訴人依交通事業人員任用條例任用有案之交通事業從業人員，屬公營事業機構之從業人員，自屬公務員服務法之所指應適用該法之公務員。又因立法委員係屬公職，上訴人依公務員服務法第14條規定，自不得兼任。且上訴人原既係擔任交通部之公營事業機構即被上訴人機務處臺北機廠技術佐資位技術助理，即屬在公營事業機構之從業人員，依本院50年判字第73號判例意旨，核屬公務員服務法所指之公務員，尚不能以上訴人之職務在佐級以下係由各事業機構任用，報交通部核備即可，並不受銓敍部銓敍，即指上訴人非屬公務員服務法之所指應適用該法之公務員。復按司法院釋字第1號解釋意旨，公務員在依法不得兼任他項公職之情形下，公務員未經辭職而就任立法委員之公職時，自應認其顯有不繼續擔任原有公務員之職務之意思，而於其就任立法委員之時視為辭職。銓敍部92年5月6日部銓五字第0922217452號函釋，核與上述司法院解釋意旨相符，自屬可採。本件上訴人原任臺灣鐵路管理局臺北機廠佐級技術助理，係屬公務員服務法第14條所應規範之範圍，依上所述，不得兼任立法委員。因此，上訴人於宣誓就職立法委員時，顯有不繼續任官吏之意思，縱其未辭去官吏職務，惟官吏與立法委員兩者職務顯不相容，自應認上訴人於91年2月1日就任立法委員時，已有不繼續擔任被上訴人臺北機廠技術助理職務之意思。從而，被上訴人於92年7月4日以鐵人一字第0000000000B號令認上訴人應視為辭職，並溯及00年0月0日生效，於法核無不合。雖然被上訴人於91年1月31日鐵人一字第001459號令核布上訴人留職停薪並自00年0月0日生效。但查，公營事業機構之服務人員依公務員服務法第14條規定，並不得兼任立法委員。再查上訴人為被上訴人依交通事業人員任用條例任用之交通事業人員，因該條例對於交通事業人員留職停薪事項並無規範，交通事業人員有關留職停薪事項依該條例第10條規定，即有公務人員任用法第28條之1之適用，而可依公務人員留職停薪辦法辦理。惟該公務人員留職停薪辦法第4條第1項所定應予留職停薪共8款情事及第2項所定公務員得申請留職停薪共5款情事中，均不含擔任立法委員之公職在內。且依公務人員留職停薪辦法第10條規定：「留職停薪人員於留職停薪期間仍具公務人員身分」。因此，公務人員辦理留職停薪，因職缺仍係保留，其公務人員關係並未消滅，亦即仍具有公務人員身分，如准公務員留職停薪就任立法委員，自與公務員服務法第14條之規定有違。從而被上訴人就上訴人91年1月9日陳報將於91年2月1日宣誓就職，申請准自同日辦理留職停薪，以便赴任。被上訴人於91年1月31日鐵人一字第001459號令核布上訴人留職停薪並自00年0月0日生效，自非合法。被上訴人就該准上訴人留職停薪之處分，於92年7月4日發布鐵人一字第0000000000A書函，撤銷91年1月31日令准上訴人留職停薪之違法處分，參照行政程序法第117條、121條第1項規定，於法並無違誤。上訴人指被上訴人92年7月4日發布鐵人一字第0000000000A號及B號函與前處分明顯不同，造成上訴人身份地位因該處分蒙受重大損失，該處分不僅具有瑕疵，且屬重大明顯，並非有效一節，核非有據。再者，被上訴人於92年7月4日以鐵人一字第0000000000A、B號註銷被上訴人前91年1月31日同意上訴人留職停薪令，溯及91年2月1日上訴人視為辭職生效之處分前，曾先後以91年10月3日鐵人一字第19586號函、92年3月7日鐵人一字第0920 003658號函及92年4月16日鐵人一字第0920008114號函檢附銓敍部、行政院相關釋示，請上訴人於函到7日內就立法委員與佐級技術助理職務作辭職與回任之明確選擇，有上開函文在卷可憑。惟上訴人仍以其原為工職而非文職，非公務人員留職停薪辦法之適用對象，非憲法第75條所稱之官吏，亦非有司法院釋字第24號解釋之適用，故適用交通事業人員任用條例已足，而不須適用公務人員任用法。並認其無違反權力分立及利益衝突之情事，又無司法院釋字第1號解釋之適用等情，而未作出抉擇，有上訴人國會辦公室92年3月20日立委官字第92007號、92年4月23日立委官字第92015號函附卷足據。因此，被上訴人業已給予上訴人表達陳述之機會，上訴人亦就被上訴人上開函文為意見之陳述。上訴人指被上訴人於92年7月4日作成處分前，並未使上訴人就是否維持原處分之適法性加以陳述意見，而逕告知上訴人該處分已受撤銷之事實一節，核非可採。另查，公營事業機構之從業人員屬公務員服務法之所指應適用該法之公務員，且不得兼任立法委員之公職，已如前述。上述法律規定之遵守，牽涉行政機關與立法機關權力分立之貫徹，與政府公務員任用體制之維護，其所維護之公益顯然大於上訴人所主張其可能因之喪失年資及其他金錢請求之利益，依行政程序法第117條第2款之規定，被上訴人自仍得撤銷上開准許上訴人留職停薪之違法處分。縱然上訴人就被上訴人准其留職停薪之處分，有其信賴利益存在，亦屬得否請求被上訴人給予合理補償之問題，尚不能以其可能因之喪失年資及其他金錢請求之利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，據而主張被上訴人不得撤銷准許上訴人留職停薪之違法處分。上訴人復主張葛雨琴等人擔任不分區立法委員期間皆辦理留職停薪，惟卻不准上訴人留職停薪，有違平等原則一節。經查，吳勇雄及葛雨琴係分別於73年2月1日至82年1月31日、79年2月1日至88年1月31日擔任立法院立法委員，其等於擔任立法委員前，均係依交通事業人員任用條例任用有案之人員，嗣就任立法委員，固如上訴人所稱皆經報准予以留職停薪（停薪留資），有中華郵政股份有限公司人事處之說明節略及中華電信股份有限公司臺灣北區電信分公司92年4月16日北人一子第92A0000000號函可憑。惟查，憲法第64條明定立法委員之產生得由職業團體選出，至80年5月1日憲法增修條文制定公布，始明定立法院立法委員由自由地區人民（含原住民）、僑居國外國民選舉之代表及由政黨推薦之全國不分區代表共同組成，不受憲法第64條之限制。此時，不分區代表之產生，已非以具備職業團體身分為必要。再查，公務人員任用法於85年11月14日修正公布時，增訂第28條之1，公務人員留職停薪之辦理始有明文依據，考試院與行政院並據於86年5月20日訂定發布留職停薪辦法以為規範。上訴人所指吳勇雄及葛雨琴係分別以所具電信工會及郵務工會會員身分，當選為第一屆增額勞工團體立法委員，其服務機構考量其等如辭卸交通事業機構職務，將影響所代表之職業團體身分，始經報准予以留職停薪（停薪留資）。而上訴人於91年擔任立法委員時，除立法院立法委員之組成依憲法增修條文規定已有變更外，我國公務人員法制亦已明文列舉留職停薪事由，相關機關因此而作不同處理決定，尚不能指為與平等原則有違。從而，被上訴人以92年7月4日鐵人一字第0000000000A號書函註銷其91年1月31日同意上訴人留職停薪之令，並附以鐵人一字第0000000000B號令認上訴人應視為辭職，並溯及00年0月0日生效，於法核無不合。
復審決定予以維持，亦無違誤，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
肆、本院按：行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間
經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷。」再按公務員服務法第24條規定：「本法於受有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服務人員，均適用之」。又「公營事業機關服務人員均適用公務員服務法」，亦有司法院釋字第27號解釋可資參照（司法院釋字第24號、25號解釋意旨亦同）。因此，依法令在國營事業機關（構）服務人員自屬公務員服務法上所規範之公務員。又公務員服務法第14條明定：「公務員除法令所規定外，不得兼任他項公職或業務」。本院41年判字第4號、第8號判例意旨亦指明：「公營事業機關之服務人員，在服務期中所應遵守之限制，與公務員服務法上所定之公務員無異，除法令所定外，不得兼任他項公職」。再依司法院釋字第22號解釋：「立法委員、監察委員係依法行使憲法所賦予之職權，自屬公職。既依法支領歲費、公費，應認為有給職」；司法院釋字第42號解釋：「憲法第18條所稱之公職，涵義甚廣，凡各級民意代表、中央與地方機關之公務員，及其他依法令從事於公務者，皆屬之」。依上述法律規定及司法院解釋意旨，立法委員既屬公職，公營事業機關之人員依公務員服務法第14條規定，除法令所規定外，自不得兼任之。
上訴人原任臺灣鐵路管理局臺北機廠技術佐資位技術助理，
前以中華民國全國總工會理事長身分，經政黨推薦擔任第五屆不分區立法委員，於91年1月9日向被上訴人申請留職停薪，經被上訴人於同年月31日鐵人一字第1459號令核准，上訴人於91年2月1日宣誓就任立法委員。嗣有民眾就上訴人須否辭卸資位職務向被上訴人提出陳情，案經行政院人事行政局92年5月16日局企字第0920015121號函轉銓敍部同年月6日部銓五字第0922217452號函釋。被上訴人乃以同年7月4日鐵人一字第0000000000A號書函詳具理由註銷前揭91年1月31日同意上訴人留職停薪之令，並附溯及91年2月1日辭職生效之同日鐵人一字第0000000000B號令。上訴人不服，提起復審，經遭決定駁回，乃提起本件行政訴訟。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。
按司法院釋字第1號解釋：「立法委員依憲法第75條規定不
得兼任官吏，如願就任官吏，即應辭去立法委員，其未經辭職而就任官吏者，亦顯有不繼續任立法委員之意思，應於其就任官吏之時，視為辭職」，依此解釋意旨，另從公務員願就任立法委員之面向觀之，則公務員依法既不得兼任他項公職，則公務員未經辭職而就任立法委員之公職者，亦應得認其顯有不繼續任官吏之意思，而於其就任立法委員之時視為辭職。是以銓敍部92年5月6日部銓五字第0922217452號函釋所指明：「受有俸給之文武職公務員，及公營事業機關服務人員，均為公務員服務法所規範之對象，除法令所規定外，其不得兼任他項公職或業務，自不得兼任各級民意代表，公務人員如願擔任立法委員，應於宣誓就職前放棄官吏身分，其未經辭職而就任立法委員者，亦顯有不繼續任官吏之意思，應於就任立法委員時視為辭職」，係就司法院釋字第1號解釋文義適用於公務員違反公務員服務法之情況，並未逾越上開解釋範圍，原審爰引前開銓敘部函釋，並無判決適用法令之違法，上訴意旨謂原判決爰引上開銓敍部92年5月6日部銓五字第0922217452號函釋為不當云云，自非可採。
再按交通事業人員任用條例第10條規定：「本條例未規定事
項，適用公務人員任用法之規定」，而公務人員任用法第28條之1第2項規定：「公務人員留職停薪辦法，由考試院會同行政院定之」，考試院爰會同行政院依該條規定訂定公務人員留職停薪辦法。本件上訴人擔任被上訴人台北機廠技術助理職務，為被上訴人依交通事業人員任用條例任用之交通事業人員，因該條例對於交通事業人員留職停薪事項並無規範，交通事業人員有關留職停薪事項依該條例第10條規定，應適用公務人員任用法第28條之1，而依公務人員留職停薪辦法辦理。按公務人員留職停薪辦法第10條規定：「留職停薪人員於留職停薪期間仍具公務人員身分」，故公務人員辦理留職停薪，因職缺仍係保留狀態，其公務人員關係並未消滅，仍具有公務人員身分。經查，上訴人於91年1月9日以將就任立法委員為由，雖曾向被上訴人申請留職停薪，惟依前引司法院解釋及公務員服務法規定，上訴人係於91年2月1日就任立法委員，其就任立法委員應認已有不繼續擔任被上訴人台北機廠技術助理職務之意思，被上訴人疏未審及其申請與法令規定不合，而發布91年1月31日令予以同意，自屬違法。被上訴人嗣於92年7月4日發布鐵人一字第0000000000A書函，撤銷91年1月31日令准上訴人留職停薪之違法處分，揆諸前揭行政程序法第117條規定，於法自無違誤。至於公務人員留職停薪辦法第4條第1項所定應予留職停薪共8款情事及第2項所定公務員得申請留職停薪共5款情事中，均不含擔任立法委員之公職在內。況上訴人於就任立法委員時視為辭職，業如前述，則上訴人公務人員關係業已消滅，不具有公務人員身分，自無從辦理留職停薪，更無公務人員留職停薪辦法第4條第2項第5款規定適用之餘地，上訴意旨以：原判決就留職停薪事項第5款所謂其他經考試院會同行政院認定之情事者，原審未遑詳察，遽予駁回，自屬違法云云，惟依上開說明，上訴人公務人員關係業已消滅，不具有公務人員身分，自無從辦理留職停薪，更無公務人員留職停薪辦法第4條第2項第5款規定適用之餘地，原判決雖有未於判決中加以論斷者，尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。
再按行政院發文之（70）台內字第1575號函釋內容為：「公
營事業機構員工當選立法委員時，其具有公務員身分或立法委員職務不相容者應辭去原職外，其餘同內政部擬議意見可留職停薪」。查上訴人係被上訴人依據交通事業人員任用條例所任用之交通事業人員，而該條例係依公務人員任用法第33條之規定所制定，是該條例設計之國營交通事業機構人事制度，亦屬我國文官任用制度之一環，其所規範者為公法上法律關係，上訴人因此任用而與國家成立公法上職務關係；又鐵路局係交通部所屬事業機構，受立法院之監督，上訴人既任交通事業人員，若又同時擔任立法委員，兼具監督者與被監督者角色，除違反權力分立原則外，亦易導致利益衝突，立法委員與交通事業人員之身分屬性顯不相容。依行政院發文之（70）台內字第1575號函釋內容，上訴人自應辭去原職而不得辦理留職停薪。上訴意旨以：上訴人鐵路局工職身分與立法委員兩者之職務性質，並無不能相容或有利益衝突，亦無違反權力分立原則云云，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，指摘其為不當，自無可採。
此外，上訴人主張葛雨琴等人擔任不分區立法委員期間皆辦
理留職停薪，惟卻不准上訴人留職停薪，有違平等原則云云。業據原判決於理由第九點就上訴人所主張如何不足採等事項均詳予以論述，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。
綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 24 日
第三庭審判長法 官 劉 鑫 楨
法 官 陳 秀 美法 官 梁 松 雄法 官 劉 介 中法 官 戴 見 草以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 5 月 24 日
書記官 吳 玫 瑩