最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00918號上 訴 人 甲○○
乙○○被上訴人 宜蘭縣政府代 表 人 丙○○上列當事人間因終止耕地租約事件，上訴人對於中華民國94年9月7日臺北高等行政法院94年度訴更一字第4號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人承租訴外人林紹所有坐落宜蘭縣宜蘭市○○○段六結小段23地號土地中之部分土地耕作，並訂有三七五租約。嗣系爭耕地因都市計畫改劃為住宅區，依法得申請建築使用，林紹於民國（下同）66年10月及67年2月間與上訴人簽立協議書終止租約，並於87年4月13日檢具協議書及付款支票票根影本，依行為時平均地權條例（下稱平均地權條例）第78條規定向被上訴人單獨申請終止耕地租約，經被上訴人以事涉私權爭執，請租佃雙方循司法途徑解決。林紹不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。案經原審89年度訴字第2983號判決撤銷訴願決定及原處分，並另為處分。被上訴人審認林紹申請終止耕地租約，租佃雙方業經自行協議成立，符合規定，遂准予依法終止租約，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，上訴人再提起行政訴訟。經原審91年度訴字第2081號判決撤銷訴願決定及原處分。被上訴人不服，提起上訴，經本院93年度判字第1625號判決廢棄原判決，發回原審。上訴人於原審主張：綜觀平均地權條例第77條第1項、第78條第1項之強制規定，被上訴人就本件出租人申請終止租約乙案，即應實質審查（非僅止於形式審查）出租人申請終止租約當期之公告土地現值（依該條例施行細則第98條規定，係指土地所有權人依該條例第78條以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請終止租約收件當期之公告土地現值），方屬適法，被上訴人並無適用與否之自由裁量餘地。是以，出租人遲至87年4月13日始持於66年10月及67年2月間出租人與承租人即上訴人簽立之協議書及付款支票票根影本（其金額顯非按出租人申請終止租約當期之公告土地現值），向被上訴人單獨申請終止系爭耕地租約，即與上揭規定不合，被上訴人竟准予終止租約，顯有違誤等語，為此求為撤銷訴願決定及原處分。
二、被上訴人則以：（一）被上訴人依原審89年訴字第2983號判決，重新審查結果，出租人已依租佃雙方所立協議書內容，給付上訴人補償金各新臺幣（下同）70萬元及利息4,500元，並有受款人簽章之支票存根及宜蘭市信用合作社89年2月出具證明書可稽。參酌內政部67年11月27日台內地字第819644號函示：「依平均地權條例第78條規定，出租人申請終止租約案件，如經審核已與承租人協議成立者，應准終止租約。本條所稱『審核』，係審核當事人是否達成協議‧‧‧而已，至其補償地價有無達到或超過同條例第77條規定標準，則不在審核之列。」又70年6月20日台內地字第27730號函略以：「租賃雙方之補償問題，本質上屬私權範圍，其當事人既已自行達成協議，自應依同條例第78條規定准其終止租約，無須再審核其地價標準。」足證租佃雙方確已達成協議無訛。上訴人主張情事變更原則，要無可採。（二）本件出租人依平均地權條例第78條分別於66年10月及67年2月與上訴人達成協議終止租約，並依協議內容給付上訴人地價補償完畢，是該所自74年起有無依三七五租約清理要點第3條第2項規定通知出租人於接到通知後10日內提出書面意見，應非爭執所在。又參照最高法院51年台上字第2629號判例，可知本件租佃雙方簽訂終止租約協議書，毋待登記，已生終止租約之效力。被上訴人依臺灣省耕地租約登記辦法等有關規定函請宜蘭縣宜蘭市公所及宜蘭縣宜蘭地政事務所辦理租約終止登記及塗銷註記，要無不合。（三）按平均地權條例第76條所稱「審核」，依內政部67年11月27日台內地字第819644號函釋，係審核當事人是否達成協議‧‧‧而已，至其補償地價有無達到或超過同條例第77條規定標準，則不在審核之列。又該部70年6月20日台內地字第27730號函又明釋：「租賃雙方之補償問題，本質上屬私權範圍，其當事人既已自行達成協議，自應依同條例第78條規定准其終止租約，無須再審核其地價標準。」析言之，直轄市或縣（市）政府接收終止租約之申請，經審核租佃雙方對終止租約已達成協議，自應尊重租佃雙方協議，依其協議准其終止租約。如經審核租佃尚未協議，始有邀集雙方協調，承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議，始依同條例第77條補償金之標準補償，以杜爭議。本件訴外人林紹申請終止租約，被上訴人依原審89年度訴字第2983號判決意旨及平均地權條例第78條賦予行政機關「審核」權責審核結果，上訴人甲○○已於66年10月25日與出租人林紹協議成立：「甲方（甲○○）願將本土地交還乙方（林紹）供建築之用，由乙方補償甲方70萬元正為補償金，由甲方於地上物收穫時，乙方付20萬元正，餘50萬元正於付第一次款後7個月內全數付清。」上訴人乙○○亦在67年2月間與出租人林紹協議成立，雙方同意終止租約，由出租人補償70萬元，作為補償上訴人交還土地的代價。出租人均依協議於67年8月15日補償上訴人各70萬元及利息4,500元完畢，有受款人簽章之支票存根及宜蘭市信用合作社89年2月出具證明書可稽。另觀上訴人乙○○於言詞辯論時表示對協議書沒意見，亦坦承收訖補償金70萬元。是被上訴人依上開規定審核出、承租人雙方既已協議成立，上訴人並領畢協議書約定補償金額，作成准由出租人終止租約之處分，依法並無不妥等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人承租林紹所有系爭土地中之部分土地耕作，並訂有三七五租約。系爭耕地因都市計畫劃定為住宅區，依法得申請建築使用，林紹於66年10月及67年2月間與承租人即上訴人簽立協議書終止租約，並於87年4月13日檢具協議書及付款支票票根影本，依平均地權條例第78條規定向被上訴人單獨申請終止耕地租約。經被上訴人審查，認出租人申請終止耕地租約，租佃雙方業經自行協議成立，符合規定，乃於91年1月16日府地三字第0910007269號函准予依法終止租約。（二）按平均地權條例第78條規定，不論為66年2月2日修正公布或75年6月29日修正公布之條文，均在規範該條例第76條規定終止耕地租約申請程序。土地所有人依該條例第76條規定終止租約時，以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請，直轄市或縣（市）政府經審核其已與承租人協議成立者，應准終止耕地租約。而該法條所稱「審核」，依內政部67年11月27日台內地字第819644號函釋，係審核當事人是否達成協議‧‧‧而已，至其補償地價有無達到或超過該條例第77條規定標準，則不在審核之列。內政部70年6月20日台內地字第27730號函又明釋：「租賃雙方之補償問題，本質上屬私權範圍，其當事人既已自行達成協議，自應依平均地權條例第78條規定准其終止租約，無須再審核其地價標準。」換言之，出、承租人既已自行協議，並立協議書，直轄市或縣（市）政府當依前開函釋審核協議書內容是否達成協議，且承租人是否已領竣協議書所載之補償金額，如審核出、承租人達成協議，出租人依協議補償承租人，並由承租人領畢該補償時，行政機關自應准其終止租約，自無須審究該協議書內之補償金額是否符合該條例第77條規定標準。反之，如「審核」出、承租人尚未協議成立，直轄市或縣（市）政府即邀集雙方協調。承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，由直轄市或縣（市）政府依平均地權條例第77條規定標準計算承租人應領之補償，並通知領取，其經領取或依法提存者，准予終止租約。析言之，直轄市或縣（市）政府接收終止租約之申請，經審核租佃雙方對終止租約已達成協議，自應尊重租佃雙方協議，依協議准出租人終止租約。如經審核租佃尚未協議，始有邀集雙方協調，承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議，始依該條例第77條補償金之標準補償，以杜爭議。本件訴外人林紹申請終止租約，被上訴人依原審89年度訴字第2983號判決意旨及平均地權條例第78條賦予行政機關「審核」權責審核結果，上訴人甲○○已於66年10月25日與出租人林紹協議成立：「甲方（甲○○）願將本土地交還乙方（林紹）供建築之用，由乙方補償甲方70萬元正為補償金，由甲方於地上物收穫時，乙方付20萬元正，餘50萬元正於付第一次款後7個月內全數付清」。上訴人乙○○亦在67年2月間與出租人林紹協議成立，雙方同意終止租約，由出租人補償70萬元，作為補償上訴人交還土地的代價。出租人均依協議於67年8月15日補償上訴人各70萬元及利息4,500元完畢，此有受款人簽章之支票存根及宜蘭市信用合作社89年2月出具證明書可稽，且上訴人對系爭協議書並無意見，亦坦承收訖補償金，是被上訴人依上開規定審核出、承租人雙方既已協議成立，上訴人並領畢協議書約定補償金額，作成准由出租人終止租約之處分，依法並無不妥。（三）參照最高法院51年台上字第2629號判例：「耕地三七五減租條例第6條第1項載：『本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之，租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記』云云，係為保護佃農及謀舉證上便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記，始能生效」。則本件租佃雙方簽訂終止租約協議書，毋待登記，已生終止租約之效力。被上訴人依臺灣省耕地租約登記辦法等有關規定函請宜蘭縣宜蘭市公所及宜蘭縣宜蘭地政事務所辦理租約終止登記及塗銷註記，要無不合等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「依第七十六條規定終止耕地租約時，應由土地所有權人以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請。經審核其已與承租人協議成立者，應准予終止耕地租約；其經審核尚未與承租人達成協議者，應即邀集雙方協調。承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，由直轄市或縣（市）政府，依前條規定標準計算承租人應領之補償，並通知領取，其經領取或依法提存者，准予終止耕地租約。」平均地權條例第78條第1項定有明文。依此規定，直轄市或縣（市）主管機關於審核出租人已與承租人成立終止租約之協議者，即應准予終止耕地租約，至於出租人與承租人所成立之協議，其補償金額與同條例第77條第1項規定是否一致，主管機關即不得再為審核。次按：依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款規定，經依法編定或變更為非耕地使用時，耕地租約在租佃期限未屆滿前，得終止租約。惟平均地權條例第76條第1項就依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約之規定，係屬前開規定之特別規定，於依平均地權條例第76條第1項規定申請終止租約者，並無耕地三七五減租條例第17條規定之適用。經查：（一）本件上訴人承租林紹所有系爭土地中之部分土地耕作，並訂有三七五租約。系爭耕地因都市計畫劃定為住宅區，依法得申請建築使用，林紹於66年10月及67年2月間與承租人即上訴人簽立協議書終止租約，並於87年4月13日檢具協議書及付款支票票根影本，依平均地權條例第78條第1項規定向被上訴人單獨申請終止耕地租約。經被上訴人審查，認租佃雙方業經自行協議成立，出租人林紹所為申請，符合規定，乃於91年1月16日府地三字第0910007269號函准予依法終止租約等情，為原審依法認定之事實。（二）揆之前開規定及說明，本件出租人與承租人既已達成協議，被上訴人所為准許出租人林紹終止本件耕地租約之處分，即無不合。（三）上訴人上訴意旨雖以：１、依平均地權條例第77條第1項、第78條第1項被上訴人審核本件出租人申請案，應就出租人申請終止租約當期之公告土地現值為之，方屬適法；此種強制規定，被上訴人並無適用與否之自由裁量餘地。而參照司法院釋字第208號解釋理由書及立法院公報第66卷第48期委員會紀錄，平均地權條例第77條之規定，立法者原意是以保護佃農之利益為目的。而平均地權條例賦予被上訴人審核之權，本即用以避免經濟弱勢之承租人權利受損。今被上訴人反是，誤解法條，拘泥於形式審查，違背平均地權條例規定保護弱勢無知佃農之旨，有所不當。２、依內政部69年2月25日台內地字第2354號函，亦謂行政機關對補償地價標準問題，認應依照本院68年度判字第736號判決意旨，以縣市政府核准終止租約時當期之公告土地現值為計算標準。原審卻獨尊內政部67年11月27日台內地字第819644號函、70年6月20日台內地字第27730號函為本件判決基礎，適用法規有所不當。３、出租人欲依平均地權條例第76條第1項規定終止系爭租約，應依同條例第78條第1項規定，以書面向被上訴人提出申請，惟出租人未踐行該規定，被上訴人未察，即謂毋待登記已生終止租約之效力，原審更未予糾正，適用法令有所不當。４、出租人原可於66年當期提出申請終止系爭租約，孰料出租人卻遲至87年4月13日始向被上訴人申請終止系爭租約，雖係行使權利行為，惟綜觀全案前後，系爭協議書之基礎情事已徹底變更，而此一情事變更並無可歸責於當事人之事由，出租人難免為權利濫用矣；另被上訴人未依出租人申請當期之公告土地現值而作成原處分，已逾越法定之裁量範圍，悖離平均地權條例立法宗旨。５、耕地三七五減租條例第20條規定強制續訂租約，即強制締約適例。依反面解釋，在耕地租佃關係中，出租人為收回耕地自行建築或出售作為建築使用終止租約時，應受限制；是以依平均地權條例第76條、第77條、第78條之強制規定，即不容出租人違背法律，率爾收回。６、原審謂林紹於66年10月及67年2月間與承租人即上訴人簽立協議書終止租約，且上訴人對系爭協議書並無爭執等語，惟上訴人自70年即向被上訴人所屬耕地租佃委員會聲請確認系爭協議書無效，及應重訂協議書，承租人亦以口頭及書面向被上訴人表示該協議書無效或拒絕履行，更曾於原審訴訟中爭執，原審於此認定事實與實際不符，應有違誤云云。（四）惟查：１、平均地權條例第78條第1項就主管機關應如何審核，即審核之事項為何，業予訂明，上訴人主張本件被上訴人應就同條例第77條第1項所定之補償金額予以審查，顯與同條例第78條第1項明文規定不合。
２、內政部69年2月25日台內地字第2354號函、本院68年度判字第736號判決就補償金額應如何計算所表示之意見，因與本件係不涉及補償金額者不同，於本件並無適用餘地。３、本件係被上訴人准許出租人終止系爭租約是否合法之爭執，與本件租約之終止是否應待登記始生效力者無涉，上訴人執此終止租約生效時之論點作為上訴理由，並非合法。４、上訴人就本件出租人與承租人是否成立終止租約之協議一節所為爭執，無非係就原審取捨證據認定事實之職權行使而為指摘，並非合法之上訴理由。５、依前開說明，本件並無耕地三七五減租條例之適用，上訴人以耕地三七五減租條例之規定，指摘原判決違背法令，亦嫌無據。（五）綜上所述，本件上訴人所述，並不足取，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 24 日
第二庭審判長法 官 黃 合 文
法 官 劉 介 中法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 5 月 24 日
書記官 阮 桂 芬