最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00913號上 訴 人 高雄市政府代 表 人 甲○上 訴 人 交通部代 表 人 乙○共 同訴訟代理人 廖虹羚律師被 上訴 人 丙○○上列當事人間因聲請安置事件，上訴人對於中華民國94年11月3日臺北高等行政法院93年度訴字第1845號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文原判決除確定部分外廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人高雄市政府民國（下同）88年4月6日高市府工都字第9964號與臺灣省政府同日88府交3字第140968號會銜公告紅毛港遷村配售土地安置戶名冊、紅毛港遷村配售集合住宅安置戶名冊暨更正原公告所有權人姓名清冊。被上訴人以其配偶李美雪與高雄市○○區○○○路154之2號房屋所有權人李進忠為父女關係，何以不在安置戶內云云，於異議期間內之88年5月3日向上訴人高雄市政府提出異議，經該府以90年1月11日高市府工都字第01456號函，以經紅毛港遷村策進委員會第18次會議決議，被上訴人與安置對象規定之資格不符，請於90年2月14日前補齊有利證明文件以便審查。被上訴人復於90年2月5日異議，經上訴人高雄市政府90年12月7日90高市府工都字第48590號函復，以經紅毛港遷村策進委員會第19次會議決議，被上訴人不符紅毛港遷村安置對象設籍規定，請再補齊有利證明文件申請復審。被上訴人再於91年1月28日異議，經上訴人交通部92年9月23日交航92（1）字第09371-2號與上訴人高雄市政府同日高市府都遷字第0920051535號會銜函，以經紅毛港遷村策進委員會第20次會議決議，被上訴人戶籍資料與安置對象設籍規定之資格不符，不予安置。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及原處分，暨上訴人對於被上訴人申請紅毛港遷村安置戶事件，應依原審判決之法律見解另為處分。上訴人對之不服，提起本件上訴（被上訴人就其原審之訴其餘遭駁回部分，因未上訴，而告確定）。
二、被上訴人在原審起訴意旨略以：（一）本件應以高雄高等行政法院為管轄法院，是請求裁定移送高雄高等行政法院。（二）被上訴人確實有於78年7月28日基準日居住紅毛遷村地區範圍內之事實，僅未於該基準日前設籍，然紅毛港安置戶資格審查既設基準日，自應以該基準日前有居住事實為前提，雖為審查之便利性及平等性，得以戶籍為審查標準，惟不能僅以該標準為唯一之審查標準（司法院釋字第542號解釋參照），否則將使部分原事實上居住於紅毛港內之遷移戶，僅因未設籍而不符安置戶資格，而反使已遷離紅毛港數十年之人，僅因仍設籍於紅毛港，而獲得安置戶資格，造成不公之現象。又訴願決定認司法院釋字第542號解釋與本案之案情、行政目的均不相同，是尚難執為本案之論據，然訴願決定卻未說明兩者有何行政目的之不同。另行政機關應依職權調查被上訴人所有戶居住事實，據以認定是否符合安置戶之資格，而非僅以未於78年7月28日前設籍，即駁回被上訴人之請求，否則顯有行政怠惰；況該基準日78年7月28日所據何來？係恣意決定？抑或圖利某些個人或團體？難以得知。
為此，訴請撤銷訴願決定及原處分暨上訴人應將被上訴人列入紅毛港遷村安置戶名冊內等語。
三、上訴人則以：（一）本件應屬不動產之公法上權利而涉訟，應為專屬管轄案件，即專屬高雄高等行政法院管轄，請依職權裁定移送高雄高等行政法院審理。（二）紅毛港遷村計畫書內有關安置對象之資格以與房屋所有權人具有一定親屬關係（配偶、直系血親、兄弟姊妹），且於78年7月28日及85年5月18日（遷村戶核算截止日），均有設籍於紅毛港者為限，此有行政院87年8月10日台87內字39675號函備查之「紅毛港遷村第三次修正計畫書內安置對象規定」可稽。被上訴人或其配偶與房屋所有權人即訴外人李進忠之間親屬關係（直系血親關係），雖符合前揭規定之一定親屬關係，惟被上訴人或其配偶並未於78年7月28日設籍在紅毛港，故91年10月21日紅毛港遷村策進委員會第20次會議審議結果，認為被上訴人（或其配偶）戶籍資料與安置對象設籍規定不符，是原處分未將被上訴人列入安置名冊內，尚無任何違法或逾越權限或濫用權力之處。另司法院釋字第542號解釋，係針對政府機關所公告之法令規章「翡翠水庫集水區石碇鄉碧山、永安、格頭三村遷村作業實施計畫」是否違憲、違法而作成之解釋，並非針對行政機關具體之行政處分是否違法而作解釋，被上訴人援用該解釋作為其主張原處分係屬違法之依據，顯不恰當等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件被上訴人請求安置配售土地、住宅之訴訟，非屬不動產之公法上權利或法律關係涉訟，亦無專屬管轄之問題。另本件原審被告機關交通部公務所所在地位於臺北市，屬原審法院轄區。又本件上訴人交通部與上訴人高雄市政府會同為處分係依據91年10月21日紅毛港遷村策進會第20次會議通過紅毛港遷村安置對象補充規定，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第4條規定，臺灣省政府（交通處高雄港務局）之業務，於起訴時已移轉由上訴人交通部辦理，而行政訴訟法並無準用民事訴訟法第24條第1項合意管轄之規定，故兩造雖均聲請將本件移轉由高雄高等行政法院管轄，因於法不合而不能准許。（二）上訴人本於主管機關之立場，訂定「紅毛港遷村第三次修正計劃書內安置對象規定」，經紅毛港遷村策進委員會決議通過，並報經行政院備查後，依該規定為安置戶資格之認定，性質上該規定為法規之一種，而「安置」屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果，為補助居民遷離港區，停止區域內之居住、作息等生活活動，有其目的上之正當性。是其既在排除紅毛港地區居民之繼續居住，自應以有居住事實為安置之前提，前開安置對象規定竟以設籍與否作為是否居住於該港區之唯一判斷標凖，將使部分原事實上居住該港區之遷移戶，因而未能獲得安置，雖不能謂有違平等原則，但未顧其他居住事實之證明方法，即有欠周延。
又戶籍僅係基於特定目的所為之行政管制措施，如行政機關基於行政上之便利將戶籍為超出該目的範圍之使用，而以設籍與否為管制之要件，雖非法所不許，但仍應循憲法第7條之平等原則，凡能以其他方式舉證證明其於規定所示日期確有於港區內長期居住之事實者，雖未設籍，仍應列為安置戶名冊內，方屬適法（參照司法院釋字第542解釋）。故上訴人自應依行政程序法第36條、第37條規定，詳加調查被上訴人究竟有無長期居住之事實，而為安置資格之認定，方符司法院釋字第542解釋意旨。至於安置資格之認定，尚應由上訴人依法裁量決定。從而，被上訴人經闡明後仍求為「上訴人應將被上訴人列入紅毛港遷村安置戶名冊內」，並未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200條第4款規定意旨，上訴人應依原審判決之法律見解另為處分等語，而為被上訴人一部有理由、一部無理由之判決。
五、上訴人上訴意旨略以：本件紅毛港遷村安置對象以設籍為認定是否符合資格之規定，於現行法規中屬常見且行之有年之方式，尚難遽指為違法；又司法院釋字第542號解釋，並未認定本件紅毛港遷村安置對象規定以戶籍為認定依據係屬「違憲」，況該解釋未明確指明石碇鄉等三村遷村計畫有關領取安遷救濟金之規定違憲，更未指明於「檢討改進相關規定前，不得再援用」。再者，本件紅毛港遷村安置對象之規定，在制定時已斟酌各項情況及權衡利弊得失後，以戶籍為認定標準，且亦於紅毛港遷村第三次修正計畫書內安置對象規定第6點明定「特殊個案或有認定爭議案件，提報紅毛港遷村策進委員會參照上列相關規定精神研議決定」，而上訴人亦依該規定審酌被上訴人提出之異議，惟仍認被上訴人不具安置資格，是原處分於法無誤，然原判決竟未於判決理由中詳述原處分有何違法，僅率以援引司法院釋字第542號解釋，即將原處分撤銷，顯有判決不備理由之違法。為此，訴請廢棄原判決不利上訴人部分暨駁回被上訴人在原審之訴等語。
六、本院查：
（一）按「第二節、遷村基本原則一、安置對象：（一）遷村安置以『戶』為單位，具有下列條件之一者，有安置資格：
1.基準日之設籍安置『戶』：（1）房屋所有權人安置『戶』：房屋所有權人或其配偶於78年7月28日在紅毛港地區設有戶籍，於遷村戶核算截止日設有『戶』者。（2）已婚直系血親安置『戶』：房屋所有權人之直系血親因婚姻關係存續，於78年7月28日在紅毛港地區設有戶籍，於遷村戶核算截止日設有『戶』者。．．．。」「（四）房屋所有權人之直系血親、兄弟姊妹、或其兄弟姊妹之直系血親不符合前述安置資格者，於78年7月28日在紅毛港地區設有戶籍，於遷村戶核算截止日設有『戶』者，得依左列規定，集中興建集合住宅予以配售安置。．．．」「遷村戶核算截止日訂於85年5月18日。」「第八節、附則本計畫未盡事宜及特殊個案，得提報紅毛港遷村策進委員會研議決定之，並得視需要以個案方式報請行政院核准。」分別為紅毛港遷村第三次修正計畫第二節第一（一）1.、
（四）（五）及第八節所明定。查上述計畫乃為辦理紅毛港遷村所訂定，其中關於安置部分，乃於土地及地上物之徵收補償及救濟外，考量遷村戶之需求，俾期減少民怨，早日促成遷村，所為屬給付性之行政措施；而其安置方式包含安置土地配售戶（即以每戶配售26坪之基地為原則）及安置集合住宅配售戶二種，其中上述第二節之規定，即關於安置對象之規範，而參諸81年6月29日修正前戶籍法第4條後段、第28條、第29條及第30條：「凡在一家或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長。「遷出戶籍管轄區域在一個月以上者，應為遷出之登記。」「由他戶籍管轄區域遷入在一個月以上者，應為遷入之登記。」「在同一戶籍管轄區域內變更住址者，應為住址變更之登記。」之規定，上述計畫將戶籍作為其安置對象認定之標準，並就特殊個案，規定得提報紅毛港遷村策進委員會研議決定之，應認係為行政上之效益及可行性，並已兼顧個案之特殊情況，而非法所不許。經查：本件原審判決固非無見；惟查：司法院釋字第542號解釋，係針對主管機關依自來水法第11條授權訂定公告之「翡翠水庫集水區石碇鄉碧山、永安、格頭三村遷村作業實施計畫」，有關領取安遷救濟金之規定，認雖不能謂有違平等原則，但有欠周延，應依該解釋意旨儘速檢討改進。而本件係關於紅毛港遷村計畫中之安置計畫部分所生之爭議，其計畫之目的、方式及法源，與上述司法院釋字第542號解釋所解釋者，並不相同，則原審判決逕援引司法院釋字第542號解釋，以上訴人未調查被上訴人有無長期居住之事實，即認原處分係屬違法，已有適用法規不當之違法。加以，上述紅毛港遷村計畫既係為減少民怨，早日促成遷村，所為給付性之行政措施；且依訴願卷附「紅毛港遷村案綜覽」，行政院於74年1月17日即核定紅毛港遷村計畫；則上述修正計畫所定之戶籍設定基準日之緣由，即關係上述修正計畫未以實際居住作為安置之標準是否違反平等原則之認定；並上述遷村計畫第八節既有特殊個案得提報紅毛港遷村策進委員會研議決定之規範，則此所稱特殊個案究何所指？暨本件被上訴人應否列入紅毛港遷村安置戶名冊內，經被上訴人多次提出異議，並經其補正證明文件後，先後經二次紅毛港遷村策進委員會決議認與安置對象之資格不符，則紅毛港遷村策進委員會已否考量本件個案是否有所謂特殊情形，若已考量，則何以不符合等情，均有未明，而此又關係原處分是否適法，則原審判決就上述事項未予以調查審究，即逕認原處分係屬違法，亦有理由不備之違法。
（二）又按行政訴訟法第200條第4款固規定：「行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為左列方式之裁判：．．．四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」惟基於高等行政法院係屬事實審法院，暨行政訴訟法第133條復明文規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」故此款應是指經高等行政法院調查結果，固已得確定行政機關之駁回處分或怠為處分係屬違法，惟因其中未經行政機關調查之事證，涉及複雜性及技術性等事項，從功能最適之觀點，由行政機關為之，對人民權益之保障更為周延者；或行政機關對人民所申請行政處分之作成，係具有裁量權，並其裁量並未減縮至零者，始屬之。經查，本件原審判決似認被上訴人應否准列入安置戶名冊，應依被上訴人有否長期居住之事實認定之，則縱應依此要件為認定，惟此事實若經原審調查結果，被上訴人若無長期居住之事實，則被上訴人在原審之訴亦非有理由；換言之，上訴人未調查被上訴人有否長期居住之事實，於本件並非當然能得被上訴人之訴係屬有理由之論斷；加以被上訴人有無長期居住之事實，係屬事實認定問題，核與被上訴人之裁量權無涉，原審判決亦非說明其有何涉及複雜性及技術性等事項，或有何由行政機關為之，對人民權益之保障更為周延之情形，則原審判決僅以上訴人未調查被上訴人有否長期居住之事實，及被上訴人安置資格之認定涉及上訴人之裁量權，即認原處分係屬違法，並為行政訴訟法第200條第4款之判決，依上開所述，亦有適用法規不當之違法。
（三）綜上所述，原審判決上述之適用法規不當及理由不備之違法，因均與判決結論有影響，故上訴論旨，指摘原審判決除確定部分外違法，求為廢棄，即有理由。並因本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決；爰將原審判決除確定部分外廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 24 日
第一庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 5 月 25 日
書記官 張 雅 琴