最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00941號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 國防部軍事情報局代 表 人 乙○○訴訟代理人 陳銘偉
吳永誠上列當事人間因眷舍事件，上訴人對於中華民國94年11月2日臺北高等行政法院94年度訴字第297號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人坐落臺北市○○區○○里○鄰○○街○○號之房屋，於民國69年8月10日整編前為同區福壽里懷仁新村8號（下稱系爭房屋），被上訴人以其係於53年初，由被上訴人規劃興建並協助全體眷戶辦理國民住宅貸款及協調取得國立臺灣大學53年7月2日土地使用權證明書之命名「懷仁新村」丙種國民住宅之一建物，於53年8月竣工後，由被上訴人管理以集中抽籤方式分配各眷戶居住，上訴人受核配系爭房屋。被上訴人60年3月2日（60）聿務(一)字第0648號函檢附「懷仁新村」全體住戶名冊，協請臺北市陽明山管理局辦理房屋所有權登記。74年1月由國防部總政戰部於「國軍軍眷眷村（服務單位）分佈地區名冊」，將懷仁新村列為被上訴人列管眷村資料名冊內。85年11月4日行政院以臺85防字第38406號函核定，懷仁新村依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）辦理改建。上訴人於75年4月30日將系爭房屋辦理房屋所有權移轉登記予上訴人之長子王子萍。嗣經被上訴人查知，認上訴人未依國軍軍眷業務處理作業要點（下稱系爭作業要點）之規定，報經被上訴人核准調配，即私自轉讓他人供居住使用，違反系爭作業要點第9點第1項第3款，乃依系爭作業要點第9點第1項之規定，先於93年3月26日以劍往字第0930004128號書函通知上訴人限期1個月內辦理改善（下稱先行改善通知），詎逾期未見上訴人提出改善事實，被上訴人則以93年6月24日劍往字第0930008842號函撤銷上訴人其「懷仁新村」之眷舍居住權（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，亦經決定駁回，提起行政訴訟，經原審94年度訴字第297號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：（一）系爭作業要點並非眷改條例授權訂定，亦非眷改條例第1條所稱之「其他相關法律」，自非當然適用於眷改條例第3條規定之「老舊眷村」。被上訴人違法適用系爭作業要點之規定，撤銷上訴人對系爭房屋之「居住權」，侵害上訴人依法律（例如民法第66條、第773條、第765條）所享有並為憲法第15條所保障之財產權，原處分顯然違背憲法第23條（起訴狀第2頁第3行誤載為第33條）之規定。（二）系爭房屋並非屬於該系爭作業要點第9點第1項第3款所稱「眷舍」之規定。蓋因：1.系爭作業要點第9點第1項第3款之規定，所稱之「眷舍」，應係指由被上訴人核配予員工之眷舍。換言之，系爭作業要點僅適用於停領房租津貼之核配「眷舍」住戶，並無適用於領取房租津貼之「國民住宅」住戶。2.系爭房屋為參與籌建戶，自行組織「國民住宅興建委員會」自行決定興建，並非被上訴人決定籌建。房屋建造完成後，由該委員會召集全體參與籌建戶自行決定抽籤分配、入住，並非由被上訴人列管核配居住。系爭房屋所有權登記係臺灣土地銀行（總行）國民住宅部代辦，訴願決定理由第1項謂系爭房屋「係由情報局規劃興建」，顯然與事實不符。3.綜上所述，系爭房屋係上訴人於53年集資加上臺灣土地銀行貸款，由系爭房屋之土地所有權人國立臺灣大學提供土地（系爭房屋之土地使用權證明書記載地主是國立臺灣大學；記載使用人為國防部情報局徐昌俊等40人，並非提供給被上訴人使用），申請建照而建成之丙種國民住宅，並經地政機關核發房屋建物權狀，確屬上訴人享有所有權之財產，故上訴人應得自由處分，並為憲法第15條所保障之財產權。被上訴人適用系爭作業要點，撤銷上訴人對系爭房屋之「居住權」，顯然違背法令。且訴願決定認為「原處分機關撤銷其眷舍居住權，並未為收回眷舍之處分，僅生不得享有老舊眷村改建條例所定原眷戶之權益而已」云云，欠缺眷改條例之法律依據，自屬違背法令。
三、被上訴人則以：（一）懷仁新村應受眷改條例暨系爭作業要點等法規所拘束。1.經查「懷仁新村」係由被上訴人規劃興建並協助全體眷戶辦理國民住宅貸款及協調取得國立臺灣大學53年7月2日土地同意使用證明書之丙種國民住宅，該房舍於53年8月竣工後，以集中抽籤方式分配各眷戶居住，由被上訴人管理。60年3月2日由被上訴人以（60）聿務(一)字第0648號函檢附「懷仁新村」全體住戶名冊，協請臺北市陽明山管理局辦理房屋所有權登記。74年1月由國防部總政戰部於「國軍軍眷眷村（服務單位）分佈地區名冊」，將懷仁新村列為被上訴人列管眷村資料名冊內。85年11月4日行政院以臺85防字第38406號函核定，懷仁新村依眷改條例辦理改建。2.懷仁新村係政府無償提供土地由眷戶自費興建而成，為落實國家福利政策之推行，並有效管理土地及其地上建築物，國防部訂有系爭作業要點規範眷村相關事宜。上訴人基於無償使用土地之關係，自應遵守該作業要點之規範。依眷改條例第3條第1項第3款規定，懷仁新村確屬眷村，有關眷村之管理及改建，依眷改條例暨系爭作業要點辦理，於法有據。（二）原處分合法有效並無違誤。系爭作業要點第9點第1項第3款規定，將眷舍出租、出借、經營工、商業、私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋者，經給予1個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍。經查上訴人確有私自頂讓之事實，被上訴人以先行改善通知，讓上訴人限期1個月內辦理改善，俟期限屆滿，上訴人仍拒絕改善。被上訴人始以原處分撤銷上訴人眷舍居住權，是以原處分合法有效並無違誤。（三）原處分符合憲法保障財產權之意旨。依眷改條例第5條前段規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益」、第16條規定：「興建住宅社區配售原眷戶以1戶為限．．．」，及第26條規定：「．．．軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理」。故上訴人於私自轉移所有權時，原眷戶所享有之眷舍配售權及輔助購宅權益亦隨同移轉給房屋所有權人，原處分撤銷眷舍居住權，係為避免重複配舍，造成不公。又依眷改條例規定，眷舍分為10種，大部分眷舍都是國軍蓋好之後由眷戶居住使用。居住權部分因為國防部考量到行政規則有不周延之處，故對不同類型的眷舍就撤銷居住權就有不同的定義：被上訴人有權直接收回由國軍蓋好交由眷戶使用的眷舍；對於國軍無償提供土地給眷戶使用之情況則直接註銷其眷舍配售權及輔助購宅權。對上訴人而言，遭被上訴人撤銷之眷舍居住權，意指上述定義之後者，僅生不得享有眷改條例所定原眷戶之權益，上訴人因買賣所得之實質財產權益並未受到限制或侵害。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）按軍眷住宅分為多種，依眷改條例第3條第1項第3款規定政府提供土地由眷戶自費興建者亦是，查系爭房屋之基地，其登記為中華民國所有，管理機關為國防部總政治作戰局，上訴人非該基地之所有人，為無可爭執之事實。又依國立臺灣大學53年7月2日土地使用權證明書、被上訴人60年3月2日（60）聿務
(一)字第0648號函檢附「懷仁新村」全體住戶名冊、國防部總政戰部於「國軍軍眷眷村（服務單位）分佈地區名冊」、行政院85年11月4日台85防字第38406號函等，顯見被上訴人所辯稱，系爭房屋係由被上訴人規劃興建並協助全體眷戶辦理國民住宅貸款及協調取得53年7月2日國立臺灣大學土地使用權證明書之懷仁新村住宅，該房舍於53年8月竣工後，以集中抽籤分配各眷戶居住，上訴人受配被上訴人管理之系爭房屋之事實，可以認定。至於上訴人所提出之系爭代電、「國民住宅興建委員會第 次全體大會」紀錄、53年9月4日該委員會通知、臺灣土地銀行國民住宅部通知單及規費收據等，與被上訴人所辯「懷仁新村」係由被上訴人規劃興建並協助全體眷戶辦理國民住宅貸款之言，並無不同。故上訴人主張以是否領取房租津貼為判定是否眷舍之標準，因其有領取房租津貼，否認系爭房屋非軍眷，委無可採。且原審詢問上訴人訴訟代理人將來是否要主張眷舍配售權及輔助購宅權，其回答：「此部分到時候再說」，顯見上訴人尚有系爭房屋涉及眷舍配售權及輔助購宅權等權益之認識，益見系爭房屋為眷舍之一種。（二）將眷舍出租、出借、經營工、商業、私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋者，經給與1個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍。系爭作業要點第9點第1項第3款定有明文。查上訴人未依程序報經被上訴人核准調配，即私自於75年4月30日將所配眷舍轉讓（贈與）他人居住使用，則被上訴人以先行改善通知後見上訴人逾期未見改善，再以原處分撤銷上訴人「懷仁新村」眷舍居住權之處分，核無違誤。上訴人雖主張其有房屋所有權，得自由處分云云，查被上訴人辯稱依眷改條例第5條前段規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益」、第16條規定：「興建住宅社區配售原眷戶以1戶為限．．．」，及第26條規定：「．．．
軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理」。故上訴人於私自轉移所有權時，原眷戶所享有之眷舍配售權及輔助購宅權益亦隨同移轉給房屋所有權人，原處分撤銷眷舍居住權，係為避免重複配舍，造成不公。又依眷改條例規定，眷舍分為10種，大部分眷舍都是國軍蓋好之後由眷戶居住使用。居住權部分因為國防部考量到行政規則有不周延之處，故對不同類型的眷舍就撤銷居住權就有不同的定義：被上訴人有權直接收回由國軍蓋好交由眷戶使用的眷舍；對於國軍無償提供土地給眷戶使用之情況則直接註銷其眷舍配售權及輔助購宅權。對上訴人而言，遭被上訴人撤銷之眷舍居住權，僅生不得享有眷改條例所定原眷戶之權益，上訴人因買賣所得之實質財產權益並未受到限制或侵害。故上訴人所陳原處分違背憲法財產權之保障等語，顯有誤會。綜上所述，被上訴人以上訴人違反系爭作業要點第9點第1項之規定，乃以原處分撤銷上訴人之眷舍居住權，洵屬合法，訴願決定遞予維持，亦無不合，上訴人起訴請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）原判決有不適用法規或適用不當之違法。1.原判決適用系爭作業要點第9點第1項第3款為不利於上訴人之判斷。惟該作業要點第1點訂明：「．．．本部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，援依該法（行政程序法）第159條規定，頒訂行政規則．．．」可知該作業要點非眷改條例授權訂定，自非當然適用眷改條例第3條第1項第3款。2.再者，本件系爭房屋乃上訴人自費興建之「私產」，故顯非被上訴人管理之範圍。系爭作業要點第5點第2項與第8點第2項將自費興建之「私產」列入系爭作業要點之「眷舍」，以比照公產處理，除明顯違背該作業要點第1點之基本宗旨（公產管理）外，亦侵害上訴人私產權益，應不生效力。原判決認上訴人應受系爭作業要點第9點第1項第3款規定之拘束，自屬違背法令。3.上訴人系爭房屋之「居住權」，係本於民法第765條之規定，非基於被上訴人之核定。且此等財產權乃受憲法第15條所保障，依據憲法第23條規定意旨，不得以命令限制上訴人對系爭房屋之「居住權」。原判決及訴願決定均援用系爭作業要點第9點第1項第3款之規定，明顯違背憲法第172條「命令與憲法或法律牴觸者無效」之規定，自屬違背法令。4.系爭房屋於53年10月6日建造完成，上訴人即所有人於62年1月4日辦妥建築改良物所有權登記，嗣於75年5月13日移轉登記於上訴人之長子王子萍，於10年後之85年2月5日始公布眷改條例。上訴人既於75年5月13日完成產權轉讓行為（具「既成行為」性質），惟被上訴人依據行政命令即系爭作業要點第9點第1項第3款規定，撤銷上訴人對系爭房屋之居住權，違反「法律不溯及既往之原則」，自屬違背法令。（二）「國防部審查軍情局列管臺北市『懷仁新村』眷戶眷籍資料初（複）審及補正名冊」中，關於「8.王生力上校」部分記載初審結果「經查無建檔資料」，足證被上訴人主張系爭房屋係其列管之「眷舍」非屬真實。（三）綜觀被上訴人通知上訴人之53年9月30日（53）天
（一）字第3663號代電副本可知，該文將「國民住宅」與「眷舍」併稱，上訴人係以「自有住宅」對待，未以「眷舍」即「軍眷住宅」列管「國民住宅」，入住「國民住宅」即未配「眷舍」，仍可領房租津貼。（四）原判決所謂「對上訴人而言，遭被上訴人撤銷之眷舍居住權，意指上述定義之後者，僅生不得享有眷改條例所定原眷戶之權益，上訴人因買賣所得之實質財產權益並未受到限制或侵害。」等語，具有判決理由矛盾之違法。蓋上訴人對於系爭房屋之所有權，本於憲法第15條及第23條之保障，不受行政命令之限制，故被上訴人援用系爭作業要點第9點第1項第3款撤銷居住權之處分，乃違背法令及上開憲法意旨，此究與「上訴人因買賣所得之實質財產權益並未受到限制或侵害。」之論述，有何關聯？
六、被上訴人答辯意旨略為：（一）就上訴人爭執系爭房屋是否屬於「眷舍」之一種，及眷舍居住權之註銷，並不影響眷戶私權上之財產權，均經原審於判決理由中詳述採認之證據及形成心證之理由，與適用系爭作業要點規定內容相符，故原判決並無適用法規不當或不適用法規之違法。（二）就上訴人所爭執系爭作業要點之法源依據，縱非依據眷改條例授權訂定，惟眷改條例第3條所述眷村定義，對國防部所屬單位管理眷村自有適用。系爭房屋既早於74年間即由國防部總政戰局於「國軍軍眷眷村分佈地區名冊」中列為被上訴人列管之眷村，被上訴人據系爭作業要點辦理眷村管理，自無不合。（三）針對系爭房屋是否屬於「私產」，且有民法第765條及憲法上財產權之保障之主張，因被上訴人依據系爭作業要點所為撤銷「居住權」之處分，僅係對於原居住權人註銷其眷舍配售權及輔助購宅權，惟依據眷改條例第26條規定，軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。即表示軍眷住宅住戶僅須領有房屋所有權狀，縱非原眷戶亦可比照原眷戶參與配售及輔助購宅，而原眷戶既非眷舍之所有權人，無論其移轉所有權有無經過核准，其參與配售及輔助購宅權利均不再具備。且原眷戶因移轉所有權所取得之財產上利益，並無任何法律或命令規定必須歸公所有，亦不得認此移轉係無效行為，此及尊重民法第765條之效力，足證所謂註銷居住權確實對於上訴人在財產上並無限制，亦無違背憲法保障之規定。
七、本院查：(一)原判決以系爭房屋係屬於眷舍，上訴人未報經被上訴人核准調配，於75年4月30日辦理房屋所有權移轉登記予上訴人之長子王子萍，被上訴人以先行改善通知上訴人改善，上訴人逾期未見改善，而將眷舍出租、出借、經營工、商業、私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋者，經給與1個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍，系爭作業要點第9點第1項第3款定有明文，因而認被上訴人以先行改善通知後見上訴人逾期未見改善，再以原處分撤銷上訴人「懷仁新村」眷舍居住權之處分，並無違誤，而駁回上訴人在原審之訴，固非無見。惟系爭作業要點係因國軍軍眷業務處理辦法(以下稱處理辦法)於91年12月30日廢止，國防部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，依行政程序法訂定之行政規則，該要點第1點規定甚明。原判決既認定上訴人係於75年4月30日轉讓系爭房屋予其子，斯時系爭作業要點尚未頒布，何能以事後系爭作業要點之規定，認上訴人之轉讓系爭房屋行為違反該規定而撤銷其眷舍居住權？原判決就此未敘明其理由，已有判決不備理由之違背法令。(二)行政訴訟法第125條第2項規定：「審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。」第3項規定：「審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明時或補充之。」係關於行政法院闡明義務之規定，其闡明內容包括事實之闡明及法律之闡明。依眷改條例第26條之規定，同條例第3條第1項第3款之軍眷住宅(即政府提供土地由眷戶自費興建者)，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理。據此，自原眷戶受讓房屋所有權者，未必為非法受讓者。而依系爭作業要點前身之處理辦法於91年12月30日廢止時之第13條規定：「本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，及產權屬於國（公）有者為限」，公地自費興建者，似非該辦法所稱之「眷舍」。其與系爭作業要點第5點第2項：「本作業要點所稱眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬於國（公）有或奉准撥地自費興建者」，公地自費興建者屬於眷村、眷舍並不同。因而同屬將「眷舍」私自頂讓作為得撤銷眷舍居住權收回眷舍之情形，系爭作業要點第9點第3款所稱之「眷舍」，雖包括公地自費興建者，然處理辦法第31條所稱之「眷舍」似不包括公地自費興建者。究上訴人於75年4月30日轉讓系爭房屋予其子，依當時之相關法令，上訴人之轉讓行為是否合法？被上訴人稱上訴人「未報經被上訴人核准調配」，其前提要件為「上訴人轉讓系爭房屋應報經被上訴人核准調配」，其法令依據為何？原判決未闡明被上訴人就此等法律上疑義提出相關資料為充分說明，以明本案之法律上關係，實未盡闡明義務，有不適用行政訴訟法第125條第2項及第3項規定之違背法令。(三)綜上所述，原判決有不適用法規及判決不備理由之違背法令事由，其或為上訴人上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，是上訴人求予廢棄，為有理由。因原判決違背法令影響判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 30 日
第五庭審判長法 官 林 茂 權
法 官 吳 慧 娟法 官 黃 清 光法 官 鄭 忠 仁法 官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 5 月 31 日
書記官 莊 俊 亨