最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00979號上 訴 人 新竹縣政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 唐琪瑤律師被 上訴 人 乙○○上列當事人間因有關土地事務事件，上訴人對於中華民國94年10月20日臺北高等行政法院93年度訴更一字第239號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、坐落新竹縣竹北市○○○段742、752地號土地（下稱系爭土地），民國60年辦理農地重劃前即作農路使用，重劃後逕劃為「道」，仍屬私有，被上訴人於69年間購得系爭土地（原編定為特定農業區交通用地），即禁止他人通行使用，將路基翻面種植農作物，私自變更使用，以變更使用後之情形向上訴人申辦廢道，經上訴人勘查系爭土地已分別種植花卉、甘藷、及稻作使用，乃於78年8月22日核發廢道證明予被上訴人，並變更編定為特定農業區農牧用地。嗣經鄰地所有人等陳情，上訴人於89年3月7日召開協調會，會中被上訴人坦承當初因無人通行，將路基翻面種植農作物，私自變更使用，並經鄰地所有人證明屬實，上訴人乃於90年3月2日以90府工土字第22497號函撤銷前開廢道證明。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審判決駁回，被上訴人仍不服，乃提起上訴，本院以93年度判字第1332號判決廢棄原判決，發回原審，原審重為審理後，判決撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，乃提起上訴。
二、被上訴人於原審主張：（一）系爭土地從未正式闢為道路使用，且多年來，被上訴人在當地從事耕作之觀察與體驗，認系爭土地臨近溪畔，附近並無任何住家、工廠或行人，在無法作為道路使用之前提下，應無續為編定交通用地之必要。被上訴人乃於78年間依法向上訴人申請對系爭土地予以廢道，經上訴人所屬建設局等相關單位派員至現場勘查屬實，且經公告2個月後，並無人提出異議，被上訴人始得持廢道證明向主管機關申請變更地目為田、旱，並仍繼續從事農作，被上訴人之申請程序均屬合法。再按廢道證明之發給，既非申請即可核准，尚須經過會勘、審查、公告等多項程序後始能核發，過程頗稱嚴謹。若有其他於法不合之情事，上訴人所屬機關焉有可能發給廢道證明。參照上訴人所屬建設局78年8月26日建土字第130號函及上訴人所屬工務局89年5月8日簽呈，上訴人自承辦理廢道程序合法，實際上亦合法（因系爭土地現況非供道路使用、鄰近亦有替代道路，且公告期間無人異議。）故上訴人於十餘年後，依行政程序法第117條撤銷廢道證明，顯有不當及違法。（二）本院前已明確指出：上訴人認定被上訴人提供不正確資料及為不完全之陳述，但究竟被上訴人係提供何種不正確資料，為如何之不完全陳述，上訴人均未具體說明及有何具體證據；故本件倘上訴人未有「應提供何種正確資料」及「應為如何完全陳述」之事實及法令依據，則其撤銷廢道證明之行政處分即屬違法，更不符人民信賴政府行政作為之原則。為此求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：（一）被上訴人於78年4月12日申請系爭土地之廢道證明時，其形式上提出申請書敘明廢道之理由（按該申請書之內容涉及不實），並檢附地籍圖謄本、土地所有權等資料向上訴人申請，上訴人依此不實之書面為審查並會勘現場，於78年6月28日至78年7月28日公告1個月，相關利害人無異議，參照臺灣省建築管理規則第6條第1項、行政程序法第117條、第119條及第121條第1項規定，上訴人即核發廢道證明予被上訴人，故廢道處分之程序上，於法並無不合之處。（二）申請人於提出廢道申請時，自應負有保證其所提出之文書及述敘事實內容均為真正之義務，倘申請人對於申請廢道所應提出之重要事項提供不正確之資料或不完全之陳述，致使行政機關依此不正確之資料或陳述作成行政處分，受益人之信賴即不值得保護，行政程序法第119條第2款定有明文。又行為時行政程序法縱尚未施行，惟上開規定本為行政法之一般原理原則，自可適用。被上訴人於78年4月12日提出廢道申請時，於申請書內載「申請人所有土地座落竹北市○○○段第742地號地目道面積0.0844公頃及同所第752地號地目道面積0.0290公頃貳筆土地所有權全部，因昔（古）時候列為編定為道地，又現無路通行該2筆土地既廢路有數十年之久並無使用通行及供民眾通路之用，完全係屬廢路，以田地使用迄今。」云云，惟查上開內容顯與事實不符。按被上訴人於89年3月7日之協調會中既自承其於購買系爭土地時，系爭2筆土地確係供做道路使用，嗣經其拒絕提供通行並將路面翻面種植花卉等，則被上訴人於申請廢道時即明知系爭2筆土地之使用現況非屬「現無路通行」之情形，而係因其單方面拒絕通行並將路基翻面種植農作，私自變更土地之使用，惟被上訴人卻隱瞞其禁止他人通行並將路基翻面種植農作物之實情，而以其嗣後私自變更土地使用之不實情形，向上訴人申請廢道，致上訴人因被上訴人提供不實資料為審查，陷於錯誤而作成廢道之行政處分，上訴人於為此行政處分時，自存有欠缺意思之瑕疵，屬違法瑕疵之行政處分。且此違法之行政處分，既係因被上訴人提供不正確之資料所致，則被上訴人雖信賴此違法行政處分，然其信賴亦顯不值得保護。因此本件廢道處分既屬違法，上訴人依法撤銷此違法之行政處分，尚非無據等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）系爭2筆土地自60年以前即作為農路使用，於60年辦理農地重劃時，乃逕劃為「道」，被上訴人於69年間購得系爭土地（原編定為特定農業區交通用地），嗣將路基翻面種植農作物、花卉，禁止他人通行使用，並於78年4月12日以變更使用後之情形向上訴人申辦廢道，及變更為「旱」地使用，經上訴人勘查結果，系爭土地已分別種植花卉、甘藷及稻作使用，乃於78年8月22日核發廢道證明予被上訴人，並將系爭土地變更編定為特定農業區農牧用地。則被上訴人於78年間申請廢道時，已將路基翻面，並種植農作物，禁止他人通行使用，至89年間因民眾陳情，93年3月2日上訴人發函撤銷廢道證明之間，前開土地事實上應係非供道路使用亦無法通行甚明。此雖與證人即鄰地所有人黃坤輝、鄭大豐於發回前原審於92年5月15日行準備程序時結證之情節不儘相符，惟系爭土地於被上訴人申請廢道時，依規定檢附載明申請人之姓名、地址、巷道地號、位置、名稱之申請書、敘明該巷道廢止之原因及使用計畫之說明書及土地權利證明文件，向上訴人申請，上訴人除書面審查外，並由上訴人所屬地政科前技士楊秀雄前後現場查勘，也認定上開2筆土地上分別種植花卉、甘薯及稻作使用，認定辦理本件廢道行政程序，均屬合法。另上訴人所屬建設局78年8月26日建土字第130號函認：「坐落竹北市○○○段742、752地號土地，現況非供道路使用，其鄰近另闢有道路供人車通行，該筆『道』地目土地已無供道路使用之必要，經依規辦理公告廢道，公告期間，無人提出異議，應視為廢道。」顯見本件原核發廢道證明之程序，於法均無不合。上訴人認被上訴人於請求廢道時，對重要事項提供不正確資料或為不完全之陳述，惟如前所述，被上訴人提供已翻面種植之路基供上訴人勘查，並陳述系爭土地已不作為道路使用，與事實並非全然不符。則上訴人為廢道處分時，被上訴人依法究應提供如何之資料方屬正確，及如何陳述方屬完全；被上訴人於申請廢道時所提供之前述資料及陳述，如何係屬不正確或不完全陳述；被上訴人隱瞞系爭土地於60年間為道路用地之事實，與認定廢道處分係屬違法，有何關連等各節，原審均無從依原處分卷所附資料查悉。上訴人在系爭土地廢道證明於78年8月26日核發後，系爭土地業已十餘年間非供道路使用之情況下，復於89年間因民眾向民意代表陳情，而於同年3月7日、4月10日召開協調會後，遽行認定被上訴人申請廢道證明之說明隱瞞實情，致上訴人因被上訴人提供不實資料為審查，陷於錯誤而作成廢道之瑕庛行政處分。而對前開土地既經上訴人派員勘查，確有種植農作物，進而由所屬建設局發函確認該地已非供道路使用，且已另有替代道路，並經公告而無人異議，何以上訴人審查時仍「陷於錯誤」，未為任何說明，則上訴人於為廢道之行政處分時，是否有違法認定之瑕疵，且為該處分是否係因被上訴人提供不正確之資料所致，非無可議。被上訴人信賴此形式上均無不法之行政處分，何以不值得保護，而前開勘查筆錄及建設局函，如依上訴人主張係登載不實，則何以承辦之公務員未受懲處，上訴人以所為廢道證明之行政處分，均因被上訴人隱瞞實情，提供不實資料所致，而予撤銷，未免率斷；訴願決定不察，予以維持，難謂合法等詞為判斷基礎，因而就訴願決定及原處分併予撤銷，著由原處分機關就前開見解，詳加斟酌、調查後，另為適法之處分。
五、本院按：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰‧‧‧二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第117條第2款定有明文。此係就違法行政處分於法定救濟期間經過後得否撤銷所為之規定，而非謂有本款所規定之情形，原為之行政處分即屬違法之行政處分。故行政機關依前開規定就法定救濟期間經過後之行政處分予以撤銷時，必以行政處分係屬違法為前提。經查：（一）系爭土地自60年以前即作為農路使用，於60年辦理農地重劃時，乃逕劃為「道」，被上訴人於69年間購得系爭土地（原編定為特定農業區交通用地），嗣將路基翻面種植農作物、花卉，禁止他人通行使用，並於78年4月12日以變更使用後之情形向被上訴人申辦廢道，及變更為「旱」地使用，經上訴人勘查結果，系爭土地已分別種植花卉、甘藷及稻作使用，乃於78年8月26日核發廢道證明予被上訴人，並將系爭土地變更編定為特定農業區農牧用地。至89年間，上訴人因民眾陳情請求於系爭土地上通行而查得前情，乃以被上訴人請求廢道時，對重要事項提供不正確資料及為不完全陳述，使上訴人依該資料作成廢道之行政處分，爰依行政程序法第117條規定，撤銷本件廢道處分及廢道證明，惟上訴人未於處分書中記載原所為廢道處分如何係屬違法之理由等情，為原審依法認定之事實。（二）本件上訴人於原審雖謂其於78年間作成廢道處分前，因被上訴人提供不實資料供其審查，其陷於錯誤，而作成廢道之行政處分，自存有欠缺意思之瑕疵云云。惟原審就此業已認定被上訴人所提供之資料並非全然與事實不符，且無從自原處分卷所附資料查得廢道處分係屬違法，自已難認本件上訴人之作成廢道處分有意思欠缺之瑕疵，則原審以上訴人所為廢道處分係屬合法，經核即無不合。本件上訴人所為廢道處分既非違法處分，揆之前開規定及說明，上訴人即不得依行政程序法第117條規定予以撤銷。（三）上訴人提起上訴雖主張：１、原判決於撤銷原處分時，未於理由欄中載明原處分究竟違反何一法令或如何逾越權限、濫用權力而視為違法之法律上意見，應有行政訴訟法第243條第6款理由不備之當然違背法令之事由。２、原判決就被上訴人是否有「禁止他人通行使用」、「提供已翻面種植之路基供勘查」及「系爭土地已不作為道路使用」等為廢道處分時所憑之重要事項是否事實，應予調查，而未依職權調查，且綜觀原判決亦無就此為任何調查之記載，原判決顯有違背行政訴訟法第125條及第133條及理由不備之違誤。３、原判決未依本院93年度判字第1332號判決發回意旨：「行政法院於就法定救濟期間經過後之違法行政處分得否撤銷之事件為裁判時，除應就法定救濟期間是否經過，有無本條第一款、第二款所定之情形為認定外，就行政處分是否違法之前提，須先加以認定；且為行政處分是否違法之認定時，須審查行政處分作成時應適用之法規是否已為正確適用，並將其認定結果記載於判決理由中，始得謂判決理由完備。」之法律上判斷為判決之基礎，其判決顯然違背法令。４、證人黃坤輝於發回前原審曾證明系爭2筆土地於78年作成廢道處分後不久，確有再恢復供道路使用之事實；且依卷附現場照片，亦可證目前土地亦確供道路使用。則原判決認定系爭土地於廢道證明核發後十餘年間非供道路使用乙節，顯與卷附證據不符；又原審就此認定所憑之證據為何，未見於原判決理由中載明，其判決自有未依卷附證據及理由不備之違誤等語。（四）惟查：本件上訴人就系爭土地上之巷道應依據何法令、審查何項資料及如何裁量始可作成廢道處分，迄未為說明，自無從認定「禁止他人通行使用（系爭巷道）」、「提供已翻面種植之路基供勘查」及「系爭土地已不作為道路使用」等事實，係屬作成廢道處分時所依憑之重要事項，原審縱未為調查，或未於理由項內予以說明，俱與判決結果無關，難認原判決違背何法令。此外上訴人所述各節，無非係就原審取捨證據認定事實之職權行使，指摘原判決違誤，或就原審已為說明者，指為理由不備，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 31 日
第二庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 5 月 31 日
書記官 阮 桂 芬