最 高 行 政 法 院 判 決
96年度判字第00993號上 訴 人 甲○○
乙○○被 上訴 人 交通部高速鐵路工程局代 表 人 丙○○ 送達處所同上訴訟代理人 李書孝律師
駱淑娟律師上列當事人間因拆遷救濟金事件，上訴人對於中華民國94年7月19日高雄高等行政法院94年度訴字第5號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
壹、本件上訴人主張：按土地法第208條所規定之徵收，僅指徵收私有土地而言。而有關公有、私有土地上土地改良物之徵收，則規定於土地徵收條例第5條及第6條。查系爭高雄市○○區○○段3小段770之16及770之36地號土地（下稱系爭土地）為公有土地，因政府興辦南北高速鐵路建設之用地需要，乃將其規劃為「高鐵左營車站暨基地工程」用地，並依法辦理撥用。基此，系爭土地為核准撥用之公有土地，而公有土地上之私有土地改良物，仍有徵收之適用。次依交通部民國（下同）84年1月9日交總84字第000288號函訂頒之「交通建設工程用地徵收獎勵專案」（下稱系爭獎勵專案）第參、獎勵措施之第1項第（二）點第4款明白揭櫫「工程用地屬公法人及公營事業機構所有者」。足見系爭獎勵專案非僅適用於辦理交通建設工程用地之徵收，另包含工程用地屬公有土地之情形。從而系爭獎勵專案對於工程用地地上物之拆遷救濟金規定，即非專指徵收私有土地之地上物拆遷救濟金發放，亦包含對於公有土地上非法占用戶之地上物拆遷救濟金補償。原審未查，逕認本件無系爭獎勵專案之適用，顯有判決不適用法規之違法。復查系爭土地因政府興辦南北高速鐵路建設之用地需要，乃依行政院84年9月6日台84財32527號函辦理撥用，由財政部國有財產局於88年6月24日起，即陸續撥用予被上訴人接管，此由土地登記謄本之接管登記原因發生日期證明88年6月24日，可資佐證。故原判決理由所載系爭土地乃財政部國有財產局於90年11月起陸續點交被上訴人管理，顯有違誤。又與上訴人等同之經臺灣鐵路管理局取得民事確定判決之其他非法占用戶，被上訴人均仍參照行政院52年6月8日台內字第3805號解釋函意旨，發放拆遷救濟金。
而本件系爭土地上之非法占用戶發放拆遷救濟金，並未違背上開函釋意旨。原審卻以上訴人非上開函釋中所載之「撥用土地之他項權利人」，遂認系爭拆遷救濟金之發放無上開函釋之適用，顯有判決理由矛盾之違法，亦與平等原則相違背。況按行政院52年6月8日台（52）內字第3805號令之見解，並未排除撥用公有土地上之私有土地改良物徵收之適用，此亦有內政部於78年12月4日 (78)內地字第751988號函釋，足資參照。原審認定上開行政院解釋令係以撥用土地之他項權利人為適用對象，上訴人等非屬他項權利人，不適用該函釋云云，顯有適用法規不當之違背法令。至內政部於89年11月24日台 (89)以內地字第8915375號函回復被上訴人，該函並引用最高法院81年台上字第755號判決意旨，作為被上訴人可否依土地徵收條例相關規定辦理系爭土地上之私有農林作物徵收之參酌。然查，上開判決意旨係闡明依土地法第215條規定應一併徵收之土地改良物，需有正當權源之情形，與本件為撥用公有土地上非法私有地上物之拆遷補償，尚屬有間。徵諸內政部78年12月4日 (78)內地字第751988號函意旨，即可見系爭土地上之私有土地改良物，仍得依行政院52年6月8日台 (52)內字第3805號令辦理徵收。另查內政部78年12月4日 (78)內地字第751988號函釋與89年2月2日公布施行之土地徵收條例第5條及第6條規定前後一貫，從而有關84年訂頒之系爭獎勵專案，不僅符合上開函釋意旨，亦與土地徵收條例第5條及第6條規定一致。基於法律規定與法律體系解釋之延續與一致性，上訴人除得援引78年12月4日發布之函釋，做為解釋系爭獎勵專案亦適用於公有土地上之私有地上物拆遷補償之依據，上訴人另以89年2月2日公布施行之土地徵收條例第6條準用第5條，且與上開函釋意旨一致之規定，做為解釋系爭獎勵專案亦適用於公有土地上之私有地上物拆遷補償之依據，尚無違誤。末查，如前所述，系爭土地由財政部國有財產局於88年6月24日起，即陸續撥用予被上訴人接管，此由土地登記謄本記戴之原因發生日期為88年6月24日可憑。又上開土地登記謄本之所有權人記載：中華民國、登記原因：有償撥用、管理者：交通部高速鐵路工程局，係指系爭土地由中華民國有償撥用予被上訴人，並於88年6月24日陸續撥用予被上訴人接管，並非指中華民國受理有償撥用。從而，被上訴人所提出之土地登記謄本記載所有權人：中華民國、登記原因:接管、管理者:交通部臺灣鐵路管理局，乃指該土地由中華民國點交予交通部臺灣鐵路管理局接管，並非由中華民國接管省有財產，被上訴人所指顯有誤解。又被上訴人自88年6月24日即陸續接管系爭土地，並於接管土地前，即委由高雄縣政府辦理地上物之查估作業，陸續召開拆遷補償之協調會，該時上訴人等之地上物均在查估補償之範圍內，並於被上訴人所稱之90年1月間辦理土地之會勘交付前，該等地上物均已拆除完竣。被上訴人並非在其所稱之辦理會勘交付土地後，始進行有關系爭土地之地上物查估及拆遷補償作業。基此，關於系爭土地之接管時間與本件拆遷救濟金之發放非無因果關聯，足生影響原判決准否上訴人發放拆遷救濟金之請求，被上訴人辯稱系爭土地點交時間與本件拆遷救濟金之請求無關，亦與原判決主文不生影響云云，實不足採，爰請求廢棄原判決。
貳、被上訴人則以：依系爭獎勵專案之前言，已清楚明定系徵獎勵專案係適用於私有土地徵收之情形，並不包括公有土地撥用之情形。而所謂公有土地，依土地法第4條規定，乃指國有及直轄市、縣 (市)、鄉 (鎮、市)所有之土地，並不包括公法人及公營事業機構所有之土地。是以，政府欲取得公法人及公營事業機構所有之土地時，仍應依法辦理徵收，而非依土地法第26條辦理撥用，上訴人對此誠屬誤會。再就法律邏輯而言，系爭獎勵專案係交通部為順利取得交通建設工程用地所訂定之行政命令，其適用對象當依其本身規定探求之，其既已明定適用於土地徵收之情形，不能又藉其他法令規定而任意解釋。況系爭獎勵專案頒訂時所謂徵收，依土地法第208條、第209條及第215條規定，僅指私有土地及其地上物而已，並不包括撥用公有土地時之地上物。另查上訴人乙○○所有違章建物所占用之土地○○○區○○段○○段○○○○○○○○○○號，其原屬臺灣省政府所有，由當時臺灣省鐵路管理局管理。嗣因精省，臺灣省有財產由中華民國接管，接管後仍交由改制後之交通部臺灣鐵路管理局管理，此有土地登記謄本可稽。系爭土地係於90年9月間始經行政院以院台財接字第0900022805號函准予撥用，被上訴人於90年11月間配合財政部國有財產局辦理現地會勘交付作業。是原審認定90年11月間國有財產局始將系爭土地陸續交付與被上訴人乙節，並無錯誤。另上訴人甲○○占用之土地坐落於高雄縣轄區，其撥用期日早於高雄市轄區之用地，於88年起即陸續經行政院同意後辦理撥用及交付作業。而原審駁回上訴人甲○○請求之理由為，上訴人甲○○之違章建物係遭法院強制執行拆除，非由其自拆，與被上訴人所定發放拆遷救濟金之條件不合。是以，系爭土地撥用時間之早晚，與上訴人甲○○之請求無關，對原審判決主文不生任何影響。末查被上訴人係奉行政院核准，本於權責發放拆遷救濟金，原判決已詳細說明於判決書。被上訴人發放拆遷救濟金與行政院52年6月8日台內字第3805號函間無涉；且上訴人為非法占用戶，不符合該函釋所稱之「撥用公地之他項權利人」，其理由原判決書已充分說明理由，兩者間並無矛盾。另徵內政部89年11月24日台89內地字地0000000號函亦闡釋撥用公地時，其地上物之徵收以合法占有為限。益見，原審認上訴人非法占用戶無行政院52年6月8日台內字第3805號函之適用，應屬正確，並無違誤等語，資為抗辯。
參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按交通部84年1月9日交總84字第000288號函訂頒「交通建設工程用地徵收獎勵專案」，觀其前言略謂：「現今交通建設用地之取得，除部分性質特殊之建設採協議價購、區段徵收、市地重劃或聯合開發方式辦理外，概以一般徵收為主，惟在現行土地徵收制度下，地價補償偏低，‧‧‧。為期統一交通事業土地徵收各項獎勵救濟標準並鼓勵民眾配合公共建設，以順利取得所需用地，舒緩徵收阻力，俾利國家整體交通建設事業與工程之推展，爰參照現行法令及『臺灣區國道工程用地徵收獎勵專案』規定，訂定本獎勵專案。」等語，足見該徵收獎勵專案應係僅適用於辦理交通建設工程用地「徵收」之情形甚明。然本件上訴人2人所有坐落於系爭土地之違章建物原係非法占用臺灣鐵路管理局所管理之公有土地，嗣因政府為興辦臺灣南北高速鐵路建設所需，乃將系爭土地規劃為「高鐵左營車站暨基地工程」用地，並依法辦理「撥用」，由財政部國有財產局於90年11月起陸續點交予被上訴人管理。從而，本件非屬土地徵收情形，自無上開「交通建設工程用地徵收獎勵專案」適用之情形。次查行政院52年6月8日台內字第3805號函釋係以撥用公地之他項權利人為適用對象，而本件上訴人2人並非合法占有系爭土地，非屬系爭土地之他項權利人，並無該函釋之適用甚明。再按，高速鐵路左營車站暨基地用地約46公頃，橫跨高雄市及高雄縣2行政轄區，於政府規劃撥用予被上訴人管理之際，用地內之不法占用戶約計有149戶（高雄縣轄區約22戶、高雄市轄區約127戶），而被上訴人為儘速取回土地，避免民眾抗爭，節省社會成本，使高鐵建設不致延宕，乃研擬以發放救濟金方式，促使不法占用戶自動拆遷並返還土地，嗣經交通部以90年10月17日交總90字第059713號函轉行政院秘書長函，對於發放拆遷救濟金乙事指示被上訴人「視財力狀況及具體事實，本於權責依法逕為核處」，被上訴人乃據以訂定凡配合被上訴人自行拆遷並清除地上違章建物之所有人者，可按合法建物補償標準70%發放拆遷救濟金辦法，以促使不法占用戶主動配合拆除。被上訴人為達其行政目的，前述拆遷救濟金之發放標準，以違章建物所有人是否自行拆遷為要件，係其行政裁量權之行使，且與法律、上級機關之命令無違。另查，上訴人甲○○之前述違章建物因係不法占用公有土地，經原土地管理機關臺灣鐵路管理局向法院訴請拆屋還地，獲得勝訴確定判決，因上訴人甲○○未依判決辦理拆屋還地，臺灣鐵路管理鐵局則於87年10月19日向高雄地院聲請強制執行，嗣經高雄地院命上訴人甲○○自動履行無效果後，乃於89年3月3日執行強制拆除，而上訴人甲○○因同意搬遷，且書立切結書承諾於89年6月3日前自行拆遷完畢，並請求延緩執行3個月，故暫緩執行，惟屆期上訴人甲○○仍未自行拆除，臺灣鐵路管理局再向高雄地院聲請強制執行，經高雄地院於89年9月15日會同地政人員、警員、電力公司人員及拆除工人到場，經斷電完畢及拆除部分地上建物後，上訴人甲○○請求就辦公室之二間建物及機具二部留在場處理其他物品，請求10日內全部搬遷完畢，逾期未搬遷的物品，願視同廢棄物處理，嗣其餘未拆除部分已由上訴人甲○○於同年月26日前自行拆除完畢等情，此經原審調取高雄地院民事執行處87年度執字第25699號民事執行卷核閱屬實。足見上訴人甲○○確未於89年6月3日自行拆遷完畢，嗣係經臺灣鐵路管理局向高雄地院聲請強制執行後，經上訴人甲○○請求高雄地院同意後，自行拆除未經強制執行之部分，其顯不符遵期自行拆除之要件甚明。此業與被上訴人訂定發放拆遷救濟金係為避免民眾抗爭，節省社會成本之目的不合，故而上訴人甲○○之系爭違章建物未於89年6月3日前自行拆除，本已不符被上訴人所訂定發放拆遷救濟金之要件。況查，被上訴人89年6月15日（89）高鐵局五字第10633號函係在上訴人甲○○違反於89年6月3日前自行拆遷義務後所發生之事實，且上訴人甲○○本件之拆遷義務，早經高雄地院判決確定，被上訴人前述函係向上訴人等說明因被上訴人接獲不名人士檢舉質疑上訴人甲○○等人業經臺灣鐵路管理局訴請拆屋還地獲勝訴判決確定，為何同意比照其他違建戶發給拆遷救濟金，有關被上訴人得否發放拆遷救濟金事宜，需俟被上訴人報請交通部轉請法務部函釋後再據以辦理之情事，尚與上訴人甲○○本件之拆遷義務無涉，上訴人甲○○執此據為暫緩自行拆遷之事由，亦屬無據。又查，上訴人乙○○之違章建物，經被上訴人90年11月6日（90）高鐵局五字第19276號函通知，請其務必配合於90年11月20日前自行拆除並將廢棄物清除完竣。惟上訴人乙○○逾期並未配合自動拆遷，此有90年11月21日現場勘查照片可稽。又該違章建物荒廢已久，上訴人乙○○應無拆除困難之事由，但上訴人乙○○仍不願配合自動拆除，顯見上訴人乙○○不願配合自行拆除，應無疑義。隨後高雄市政府公告強制拆除該違章建物，高雄市政府工務局90年11月23日90高市工務隊字第30955號函通知強制拆除，於同年12月4日執行拆除完畢。足認該違章建物並非由上訴人乙○○自行拆除甚明。是以，被上訴人否准其申領拆遷救濟金之處分，亦無不合。綜上所述，上訴人等之主張均無足取，本件被上訴人否准上訴人等申請拆遷救濟金，其認事用法，均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
肆、本院查：本件政府為興辦臺灣南北高速鐵路建設所需，乃將系爭土地
劃為「高鐵左營車站暨基地工程」用地，並依法辦理撥用，由財政部國有財產局於90年11月起陸續點交予被上訴人管理，上訴人2人主張其所有坐落系爭土地上之違章建物（上訴人甲○○之違章建物坐落於高雄縣轄區，上訴人乙○○之違章建物坐落於高雄市轄區），均係於87年間已存在之建物，雖於89年9月15日、90年12月4日分別遭臺灣高雄地方法院強制執行及高雄市政府工務局予以拆除，但仍應享有受領拆遷救濟金之權利為由，於93年7月2日聯名向被上訴人申請拆遷救濟金，經被上訴人於93年7月28日分別以高鐵五字第09300166481號及第00000000000號函復予以否准所請，上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，乃提起本件行政訴訟。
按『人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回
，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。』為行政訴訟法第5條第2項所明定。是人民提起本項訴訟，以有依法申請之案件受駁回為要件。所謂「法規」固指法律或法律授權之法規命令、自治規章等，各行政機關所訂之行政規則並不當然賦予人民提起課予義務訴訟要件「依法」之公法上請求權，行政規則係借助於行政實踐及平等原則，產生行政自我約束之效力，而發生對外效力，此即為平等原則對行政機關效力次原則之行政自我拘束原則，蓋行政機關在裁量範圍內，所為之行政處分，在事實及法律上均相同之情形，所為之裁量亦應相同，是以行政機關頒行裁量性基準之行政規則，基於行政自我拘束原則，於個案中自應受拘束，則行政機關基於該裁量行政規則，既已對於合於相同條件之人予以給付，則其他合於該條件之人民自得經由平等原則而基於該裁量行政規則請求行政機關為特定行政行為之公權利，亦即得為提起課予義務訴訟之公法上請求權基礎，參照本院92年判字第469號判決亦有相同見解。上訴人主張經由平等原則，而依據系爭獎勵專案第參、獎勵措施，第二之㈡規定：「在交通建設工程路權圖核定日前存在之建物且未能提出合法建物證明之拆遷戶，除地方政府另有規定較高標準從其規定外，按合法建物補償標準百分之七十發給拆遷救濟金。」規定之拆遷救濟金發放要件，提起本件課予義務訴訟，固無不合。
、惟查：
1、該獎勵專案前言略謂：「‧‧‧。現今交通建設用地之取得，除部分性質特殊之建設採協議價購、區段徵收、市地重劃或聯合開發方式辦理外，概以一般徵收為主，惟在現行土地徵收制度下，地價補償偏低，‧‧‧。為期統一交通事業土地徵收各項獎勵救濟標準並鼓勵民眾配合公共建設，以順利取得所需用地，舒緩徵收阻力，俾利國家整體交通建設事業與工程之推展，爰參照現行法令及『臺灣區國道工程用地徵收獎勵專案』規定，訂定本獎勵專案。」等語，足見該徵收獎勵專案應係僅適用於辦理交通建設工程用地「徵收」之情形甚明。然本件上訴人2人所有坐落於系爭土地之違章建物原係非法占用臺灣鐵路管理局所管理之公有土地，嗣因政府為興辦臺灣南北高速鐵路建設所需，乃將系爭土地規劃為「高鐵左營車站暨基地工程」用地，並依法辦理「撥用」，由財政部國有財產局於90年11月起陸續點交予被上訴人管理，業經原審認定在案，本件非屬土地徵收情形，自無上開「交通建設工程用地徵收獎勵專案」適用之情形。
2、次按行為時土地法第26條規定「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管市縣政府層請行政院核准撥用」，另土地法施行法第6條規定：「凡國營事業需用公有土地時，應由該事業最高主管機關核定其範圍，向該管直轄巿或縣 (巿)政府無償撥用。但應報經行政院核准。」足見各級政府機關或國營事業需用公有土地甚或公有房屋時，僅得撥用，不得徵收。
關於國有不動產撥用，行政院定有國有不動產撥用要點，以為財政部國有財產局及相關機關學校適用之依據。查依該要點第6點規定「申請撥用機關應確實調查所需之國有不動產使用狀況及使用人之姓名、住所，且改良物必需拆遷補償時，除法有規定者外，申請機關應負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。」，因此對於國有不動產撥用時，申請撥用機關，應以協議方式處理，所謂協議者，即由雙方以協商方式解決，其中任何一方並不存有高權之權力，是以公地撥用而取得土地或房屋者，並非基於徵收之法律關係取得土地或地上物，二者之法律性質不同，撥用之原土地所有權人與受撥用者之間並無土地徵收相關規定之適用；此乃對於政府機關使用公有土地在行政監督權方面所為之規定，經核准撥用之公有土地，因其他法律關係而有私權之存在時，在通常狀態下，該私權尚不因核准撥用而當然歸於消滅，受撥用之各級政府機關或國營事業於受撥用取得所有權後，僅得基於所有權之權能，對無權占用該被撥用土地者，依民法物上請求權，依民事程序請求，尚不能準用或類推適用土地徵收之相關規定，逕依行政執行法執行之，上訴人主張本件撥用得準用土地徵收相關規定云云，並非可採。
3、另按行政院52年6月8日台（52）內字第3805號令「對撥用公地之他項權利人之權利處理自亦得比照土地法關於徵收私有土地之規定辦理」之見解及嗣後內政部於78年12月4日 (78)內地字第751988號函釋「因依法撥用而管理公有土地之管理機關，對該撥用土地上之私有土地改良物，仍得依行政院第3805號令辦理徵收」內容，固未排除撥用公有土地上之私有土地改良物得以徵收之方式辦理，但均仍需對撥用土地上之他項權利人或土地上私有土地改良物業已依法辦理徵收，始有土地徵收相關規定之適用，並非謂撥用土地上之土地改良物之處理當然適用土地徵收之相關規定，上訴人據上開二函，謂撥用土地上土地改良物亦當然適用土地徵收相關規定云云，亦非可採。
4、再者，原判決關於上訴人2人所有坐落於系爭土地之違章建物原係非法占用臺灣鐵路管理局所管理之公有土地，上訴人甲○○之系爭違章建物未於其自行承諾之89年6月3日前自行拆除，被上訴人90年11月6日（90）高鐵局五字第19276號函通知，請其務必配合於90年11月20日前自行拆除並將廢棄物清除完竣。惟上訴人乙○○逾期並未配合自動拆遷等事實，以及上訴人所主張被上訴人之89年6月15日（89）高鐵局五字第10633號函如何不足採等事項均詳予以論述，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；原審因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。而上訴人所提出被上訴人何時接管系爭土地，亦不足否定原判決認定之事實；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 7 日
第三庭審判長法 官 劉 鑫 楨
法 官 陳 秀 美法 官 梁 松 雄法 官 劉 介 中法 官 戴 見 草以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 6 月 7 日
書記官 吳 玫 瑩