最 高 行 政 法 院 裁 定
96年度裁字第01189號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國94年10月26日臺北高等行政法院94年度訴字第333號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。是當事人提起上訴，如以原審判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原審判決有同法第243條規定所列各款情形之當然違背法令為理由時，其上訴狀應揭示合於該款之事實，及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。如上訴狀未依此項方法表明，或其所表明者，顯與上開法條規定之情形不相合時，即難認為已對原審判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、上訴人主張其與他人分別共有坐落臺北縣板橋市○○段296、301、305、305之1地號4筆土地（下稱系爭土地），係屬板橋市○市○○○○號道路用地，該道路用地經臺灣省政府於77年8月10日以府地四字第75015號函核准徵收，並經被上訴人以80年5月15日80北府地四字第124425號公告徵收在案，公告期滿後因需用土地人臺北縣板橋市公所（下稱板橋市公所）無法籌繳加發4成救濟金，致徵收確定後，僅留下發放補償費之法律關係，而該土地現況已開闢作道路（重慶路）使用，上訴人向被上訴人陳情辦理發放徵收補償費，被上訴人以93年7月15日北府工新字第0930465848號函復板橋市公所並副知上訴人，以需用土地人應為板橋市公所，其徵收補償費應由該所負擔。上訴人不服，以被上訴人於法定期間內應作為而不作為，依訴願法第2條第1項規定，提起訴願，嗣逾3個月後，內政部仍不為決定，上訴人遂依行政訴訟法第4條第1項規定提起行政訴訟。訴訟進行中，內政部於94年3月30日以台內訴字第0940002977號訴願決定不受理，經上訴人於94年4月6日（原審收文日）以訴狀對該決定一併表示不服。原審判決駁回上訴人於原審之訴，上訴人不服，提起上訴。主張：（一）上訴人既經被上訴人與板橋市公所召開會議（參見89北縣板工字第322496號函所附會議記錄），協議依土地徵收條例第11條規定，訂定本件地價補償費（僅限系爭土地之上訴人應有部分之補償費，非全部土地所有人之徵收補償費），並經上級機關核定之，故此協議，應係依據行政契約之授益處分，上訴人依法即享有請求發放該地價補償費之公法上請求權，更得依司法院院字1557號解釋請求給付。
（二）被上訴人對人民請求事件移送他機關查處逕復，顯係應作成行政行為而故意不為，無異拒絕上訴人請求，應視同行政處分。原判決採用被上訴人不實資料具報之既成道路及財源短缺之說法，被上訴人此種消極不作為之行政處分，各級機關訴願委員會業已撤銷11次，原審判決駁回實有違誤。
況被上訴人仍有新臺幣（下同）208億元之系爭土地徵收補償剩餘款，對於發放地價補償費財源應無短缺，自可先行支付上訴人。（三）上訴人於93年6月為請求時，系爭土地仍是國家收費營利場，依司法院解釋、土地徵收條例第58條、行政程序法第120條規定，均可向被上訴人請求給付使用費之賠償等語。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）關於撤銷訴訟部分：上訴人向被上訴人陳情發給徵收補償費，經被上訴人函請需用土地人板橋市公所93年6月9日北縣板工字第0930035477號函查復後，被上訴人再以93年7月15日北府工新字第0930465848號函復板橋市公所並副知上訴人，以：「需地機關應為板橋市公所，其徵收補償費應由該所負擔。另‧‧‧依被上訴人都市計畫土地使用分區管制要點第11條規定『為加速公共設施用地取得及增進都市環境品質，凡基地面積超過一仟平方公尺自願無償捐贈公共設施用地者，得增加興建之樓地板面積。‧‧‧』（台端如）自願無償捐贈公共設施用地，得增加興建之樓地板面積－即容積率獎勵移轉，亦可相對獲得補償。」等情，訴願決定以該函復係針對臺北縣板橋市公所函請補助財源所為敘明徵收補償費應由需用土地人負擔及政府現階段處理方式，對上訴人之請求並未有所准駁，純屬事實敘述，核非行政處分，上訴人對之提起訴願，揆諸徵收時土地法第233條第1項及第236條規定為不合法，應不予受理，經核並無不合。至上訴人於起訴狀亦主張被上訴人對於上訴人之申請，應作為而不作為將上訴人之申請書函不適格之板橋市公所處理，因而提起訴願；又訴願決定機關於法定期限內未作訴願決定，因而提起本件訴訟，是以被上訴人並未作何否准處分，上訴人對於被上訴人上開非否准處分之事實敘述，請求撤銷，自難認為合法，應予駁回。（二）上訴人請求確認有請求被上訴人發放補償費之請求權，並請求被上訴人給付補償費32,653,950元部分：按土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，參酌司法院第110號解釋，以徵收補償費逾期發放，徵收應為失效之意旨觀之，並不採請求權發生說，應認人民對政府並無徵收補償費之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，亦不得提起課予義務訴訟。從而，上訴人請求確認其有請求被上訴人發放補償費之請求權部分，為無理由。而本件上訴人與他人共有之系爭土地，係屬板橋市都市計畫23號道路用地，該道路用地前曾經臺灣省政府於77年8月10日以府地四字第75015號函核准徵收，並經被上訴人以80年5月15日80北府地四字第124425號公告徵收在案，惟公告期滿後，因需用土地人板橋市公所無法籌繳加發4成救濟金，致補償費未能於公告期滿後15日內發放，此為兩造所不爭執，亦為上訴人提起本件訴訟之原因，然依上開司法院解釋（現行土地徵收條例第20條第3項前段亦定有明文）說明，本件原徵收處分，業已因未發給補償費而造成徵收失效之法律效果。按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以已經徵收土地，方有補償可言；此觀現行土地徵收條例第11條、第13條、第14條、第17條、第18條、第19條、第20條、第22條等規定自明。本件系爭土地既未經徵收（前徵收已失效），上訴人主張被上訴人應依該業已失效之臺灣省政府77年8月10日以府地四字第75015號函徵收處分，發給補償費，為無理由。至於所稱被上訴人違反憲法平等權及行政程序法第6條不得為差別待遇之規定部分，係關於系爭土地被上訴人於徵收失效後，未再辦理徵收有無違反平等原則及有差別待遇情事問題，惟上訴人一再聲明本件並非請求徵收土地，而係請求給付補償費，自無論述必要。（三）上訴人請求被上訴人給付使用系爭土地之賠償費部分：上訴人主張被上訴人於辦理徵收後，不給付補償款，仍將上訴人等土地闢為道路供人使用（含收費停車場），即屬占用民地，應賠償上訴人使用費云云。按系爭土地為在徵收前早已為既成道路，有71年之空照圖可參，被上訴人係因需用土地人板橋市公所前次徵收應加發4成救濟金，致原編列預算不足支應，無款可付，而造成徵收失效之結果，已如上述；又系爭土地原為板橋市都市計畫第23號道路（即重慶路）預定地，為已達都市計畫寬度之既成道路，按「既成為公眾通行之道路，其土地之所有權，縱未為移轉登記，而仍為私人所保留，但其所有權之行使，應受限制，不得違反供公眾通行之目的。」本院著有61年判字第435號前例可參，系爭土地既係因為既成道路而供公眾通行使用，被上訴人前就臺北縣路邊停車管理業務，依停車場法訂定臺北縣路邊停車場及公有路外公共停車場公共停車場收費辦法，經臺北縣議會審議通過實施，且依預算法編列歲入、歲出預算，分別受臺北縣議會、臺北縣審計室審核或監督，所徵收之規費均挹注於臺北縣改善交通建設，非無法律上原因，要無不當得利可言。又被上訴人因系爭土地上所繪設機車停車格之停車使用率低，且考量路段尖峰交通流量及增加道路容量，被上訴人所屬交通局已塗銷機車停車格改繪禁止停車黃線，亦經被上訴人敘明，已無再行使用情事。又關於上訴人請求損害賠償部分，係主張被上訴人應徵收而不徵收，並違法使用上訴人土地，核屬國家賠償之範疇，惟本件上訴人撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟部分，均應駁回，已如上述，則其合併請求國家賠償法範疇之損害賠償部分，即失所附麗等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：（一）原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（二）上訴人雖以前開各詞提起上訴，惟查：
１、依行政訴訟法第254條第1項規定，「除別有規定外，最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎。」本件上訴人於原審並未提出其與被上訴人訂定行政契約之事實上主張，原審亦未為該項事實認定據以判決，上訴人於提起上訴後，始行提出於原審未為之事實上主張，依前述規定，本院就此事實之有無無從置喙，上訴人執此提起上訴，尚難認係合法。２、上訴人其餘主張，已據原審說明其理由予以駁回，上訴人仍執原審所不採之前詞而為爭執，復未對原判決如何違背法令為具體之指摘，亦難認係合法。
五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 31 日
第二庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 5 月 31 日
書記官 阮 桂 芬