最 高 行 政 法 院 裁 定
96年度裁字第01399號抗 告 人 甲○○上列抗告人因與相對人國立臺北藝術大學間俸給事件，對於中華民國95年9月21日臺北高等行政法院95年度訴字第1704號裁定提起抗告，本院裁定如下：
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、抗告人於民國（以下同）83年8月1日起，以碩士資格受聘為相對人美術學系助教，其92學年度年功加俸案經核定結果「不予加薪」，核定薪額依原支薪額「390」。抗告人不服，向相對人教師申訴評議委員會申訴，經該會決議「本申訴案申訴無理由，予以駁回」後，復向教育部中央教師申訴評議委員會（以下簡稱中央申評會）提起再申訴，經該會決定：「再申訴有理由。原措施及學校教師申訴評議委員會原評議決定，均不予維持，學校就本件再申訴人改聘事件，應依本評議書之意旨為適法之處置。」相對人乃就抗告人92學年度年功加俸案重為考核，經94年6月14日93學年度第2學期第2次學校教師評審委員會會議重新審議，核定結果「不予加年功俸一級」，核定薪額依原支薪額「390」。相對人遂以94年6月29日北藝大人字第0940002407號函通知抗告人。抗告人不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟，遭駁回後，乃提起本件抗告。
三、原裁定係以：抗告人係於83年8月1日在相對人之美術系擔任助教，依教育人員任用條例第30條之1前段之規定，得受教師法之保障。並非所有不服申訴、再申訴決定者，均可依教師法第33條之規定，提起行政訴訟，請求救濟，仍應視其性質而定；參照司法院釋字第187、201、243、266、298、312、323、338、430及483號解釋意旨，公務人員得依行政訴訟法提起救濟之權益為：（一）改變公務員身分關係，直接影響其服公職之權利，如免職處分等。（二）對於公法上財產請求權受到影響者，如退休金、考績獎金、福利互助金之請領等。（三）對於公務人員有重大影響之懲戒處分，如降低官等、降級、減俸等。至於公務人員考績法之記大過處分、上級機關就其監督範圍內所發布之職務命令，或其他工作條件及管理之必要處分，則不許提起行政訴訟。茲查教師雖非公務人員服務法所稱之公務人員，惟教師所受保障範圍，與公務人員應無軒輊，自得準用有關公務人員之規定，故關於教師所受工作條件及管理必要之處分，自不得提起行政訴訟。復按大學及專科學校教師年功加俸辦法第2條、第3條、第4條規定，經與公立高級中等以下學校教師成績考核辦法（94年10月3日修正前名稱為「公立學校教師成績考核辦法」）第4條第1、2、3項規定比對以觀，均係經學校於學年終了，就教師於該年度在學校之表現而為考核，考核結果並決定晉薪與否，是其等考核程序、用語雖有不同，惟俱係學校內部自治就所聘教師年度表現之考評，皆屬人事管理之範疇，則無二致。參照司法院釋字第266號解釋意旨，抗告人不服相對人上開不予年功加俸之通知，核其性質，無非係學校對其年度表現考核後，所為結果之通知，乃屬學校內部自治考核管理措施，因尚未足以影響教師之資格或其他重大權益，僅能依申訴程序救濟，而不得提起行政訴訟；類同上開司法院釋字第243號解釋，未改變公務員身分之其他考績結果；司法院釋字第312號解釋，公務人員之公法上財產請求權，遭受損害時，得依訴願或行政訴訟程序請求救濟；惟本件系爭不予晉俸之評定，既仍有爭，抗告人尚未確定取得晉一級之俸給，仍非在上述認有影響人民財產權解釋涵蓋之列。是抗告人不服相對人上開重為之考評結果，未依教師法第29條第1項、第31條第1項、第2項前段規定，以申訴、再申訴之救濟程序行之，而提起行政訴訟，於法即有不合。末按行政訴訟法第2條、第107條第1項第1款規定，本件抗告人就系爭不予晉俸之評定，不得提起行政訴訟，訴願決定以抗告人就非屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願，不予受理，雖與原審上開說明未盡一致，但結論既同，亦應維持。從而，抗告人提起行政訴訟，為不合法，應予駁回。另抗告人聲明：（一）訴願決定及原處分均撤銷；（二）、相對人應予抗告人晉92學年度年功俸一級；均係就相對人對其年度評定結果而為請求，屬相對人人事行政行為範疇，是無論抗告人係依行政訴訟法第4條第1項、第5條第2項或第8條第1項提起行政訴訟，皆不影響本件上開結論，而俱在駁回之列為由，乃駁回抗告人在原審之起訴。
四、抗告意旨略以：按公立學校教師雖屬廣義公務員，但依其執行職務屬性，究與一般公務員有所差異，故公立學校教師除兼任行政職務外，並不適用公務員服務法之規定（參見司法院釋字第308號解釋），且亦非屬公務人員保障法之適用範圍，是原裁定引用公務人員保障法第4條規定作為大前提，於法不合。又原裁定何以對本件直接涉及且是核心問題之「年功俸」性質以及抗告人依據「大學及專科學校教師年功加俸辦法」請求加俸或有關不予加俸違法之主張，是否涉及公務員本於身分而生公法上財產請求權，毫無論述？也未對抗告人於起訴狀有關系爭行政處分存在之上開主張加以論斷，原裁定顯屬率斷。其實，行政機關對公務員所為之決定會使其身分上之權利或財產權受侵害，亦即本質上只要會對公務員權利義務產生變更或消滅之結果，即為行政處分，是公務人員之公法上財產請求權，遭受損害時，不分公法上財產請求權之種類或數額之高低或是否有重大影響，皆得依訴願程序及行政訴訟程序請求救濟（參見司法院釋字第312號解釋）。再按教師法第2條、第19條第1、2項、大學及專科學校教師年功加俸辦法第1條、第2條、第3條所規定之法定俸給（含本俸、年功俸）為教師公法上財產請求權，故行政機關於核定教師之敘薪級等之行為，核屬直接對外發生法律上效果之決定，涉及人民財產權之保障，應為行政處分，故行政機關不依法核定敘薪級等時，不分財產請求權之種類或數額之高低或是否有重大影響，皆得依訴願程序及行政訴訟程序請求救濟，始為適法。（參見本院88年度判字第3780號〈有關公立學校核定教師薪級《級俸》〉、86年度判字第2828號、85年度判字第1069號、84年度判字第2375號〈有關公務員年資核敘加級〉等判決）。準此，系爭不予晉俸之評定，致抗告人無法依上開大學及專科學校教師年功加俸辦法晉敘年功俸，顯然對抗告人公法上財產權產生影響，自應為行政處分，而得提起訴願及行政訴訟，然訴願決定竟謂系爭不予晉俸之評定僅為事實行為，而決定不受理，原裁定亦以其為學校內部管理之成績考核行為，而認非屬行政處分，於法有違。又抗告人於起訴時主張「系爭處分核屬行政處分，故得依法提起訴願及行政訴訟」，若法院不採抗告人之前開主張，亦應於裁定書中敘明其不採之論證過程。詎原審以「教師成績之考核，係屬學校內部自治之管理措施」為出發點，而作成「起訴不合法，應予駁回」之裁定，然本件所爭執者並非「教師成績之考核」，而是「不予年功加俸之決定」，足見原審之說理跳躍，且並未於裁定書中敘明其不採抗告人主張之論證過程，亦足見並未細審、斟酌抗告人之主張。是原裁定於說理論證過程有所欠缺，乃不具備裁判之實質要件。另原裁定謂：「依司法院釋字第312號解釋，公務人員之公法上財產請求權，遭受損害時，雖非不得依訴願或行政訴訟程序請求救濟，惟系爭不予晉俸之評定，既仍有爭，抗告人尚未確定取得晉一級之俸給，仍非在上述認有影響人民財產權解釋涵蓋之列。是抗告人不服相對人上述重為之考評結果，未依前開教師法規定，以申訴、再申訴之救濟程序行之，而提起本件行政訴訟，於法即有不合」，顯與行政訴訟法第8條第2項之立法理由相違，蓋本件給付訴訟係以前開不予年功加俸之處分撤銷為據，故本件此部分之請求，於程序上並無瑕疵，原審實不得裁定駁回云云。
五、本院按憲法第16條所謂人民有訴願及訴訟之權，乃指人民於其權益受侵害時，有提起訴願或訴訟之權利，受理訴願機關或受理訴訟法院亦有依法審查決定或裁判之義務而言。此項權利，間因其具有公務人員身分而有所差別。蓋公務人員與國家間因具有特別權力關係（或謂特別之法律關係），因該特別權力關係所生之公法爭議，實務原持保留態度，認不得提起行政訴訟，嗣司法院大法官對此漸採放寬態度，在某些情形外，同意公務人員得提起行政訴訟。至於是否得提起行政訴訟，一般係參酌司法院釋字第298號解釋，以國家對公務人員所為之措施是否足以改變其公務人員之身分，影響其服公職之權利，或對公務人員是否有重大影響以為斷。次按公立學校聘用教師之法律性質，我國早期之實務見解因認屬私法上契約關係（司法院解字第2928號、本院49年裁字第72號、51年裁字第49號等判例）。良以，昔日國家之行政任務，主要在於行使狹義之公權力之侵害行政，公務人員與國家之間又被定性為特別權力關係，將公務人員關係限定於終身任用之職業公務人員，並強調所謂之忠誠義務，此因有其時代背景與理論基礎。惟時至今日，國家行政任務擴張，漸採擴張之公權力觀，尤其行政私法盛行，公權力復不以由終身任用之公務人員行使為必要，侵害行政與給付行政相互交融，有時難予斷然區分，且因特別權力關係理論日漸衰退，因而有關國家進用公務人員之方式，亦不侷限於依法考試任用，間或以聘用、派用、選舉等方式為之。矧公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，業經司法院釋字第382號解釋在案。是以公立學校聘用教師從事學術研究、教育工作，實具有公法法律關係之性質，公立學校教師之法律地位應等同公務人員，與公立學校間具有公法上勤務關係，為特別權力關係之範疇。從而教師對公立學校之措施，如有不服，得否提起行政訴訟，依上述說明，自應以該措施是否足以影響其教師身分，或是否對其有重大影響以為斷；苟該措施並未影響其教師身分，或未發生重大影響者，則應認屬公立學校內部之管理行為，而非對外發生法律效果之行政處分，自不得對之提起行政訴訟。本件抗告人為相對人美術學系舊制助教，其92學年度年功加俸案經核定結果「不予加薪」，核定薪額依原支薪額「390」。抗告人不服，向相對人教師申訴評議委員會申訴，經該會決議「本申訴案申訴無理由，予以駁回」後，復向教育部中央申評會提起再申訴，經該會決定：「再申訴有理由。原措施及學校教師申訴評議委員會原評議決定，均不予維持，學校就本件再申訴人改聘事件，應依本評議書之意旨為適法之處置。」相對人乃就抗告人92學年度年功加俸案重為考核，經94年6月14日93學年度第2學期第2次學校教師評審委員會會議重新審議，核定結果「不予加年功俸一級」，核定薪額依原支薪額「390」。相對人遂以94年6月29日北藝大人字第0940002407號函通知抗告人，為原審所認定之事實，且為兩造所不爭執。經查相對人依「大學及專科學校教師年功加俸辦法」第2條、第3條規定評定是否給予教師「年功加俸」，依同辦法第4條規定，係按年遞晉一級，有如經考試任用，銓敘有案之公務人員年終考績一般，並不涉及教師身分之變更，亦非屬有重大影響之懲戒處分。揆諸前揭說明，其性質並非行政處分，純屬相對人之內部管理行為，自不得對之提起行政訴訟。從而，原審以抗告人對系爭不足以影響教師之資格或其他重大權益之學校內部自治考核管理措施，不依申訴程序救濟，反而提起訴願，遭決定不受理後，無論係依行政訴訟法第4條第1項、第5條第2項或第8條第1項提起行政訴訟，均不合法為由，乃駁回抗告人在原審之起訴，並無違誤。抗告人徒執相對人不予晉俸之評定影響其公法上財產權，具有行政處分之性質，求予廢棄原裁定，非有理由，應予駁回。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 28 日
第四庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光法 官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 6 月 28 日
書記官 張 雅 琴