最 高 行 政 法 院 裁 定
96年度裁字第01422號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 財政部國有財產局臺灣南區辦事處代 表 人 乙○○上列當事人間因申租公有土地事件，上訴人對於中華民國94年10月31日高雄高等行政法院94年度訴字第11號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本院按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。是當事人提起上訴，如以原審判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原審判決有同法第243條規定所列各款情形之當然違背法令為理由時，其上訴狀應揭示合於該款之事實，及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。如上訴狀未依此項方法表明，或其所表明者，顯與上開法條規定之情形不相合時，即難認為已對原審判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、上訴人於民國91年12月7日向被上訴人申請承租坐落高雄縣○○鎮○○○段205之32、205之36、205之37地號3筆國有耕地，經被上訴人審查結果，除同段205之37地號土地為上訴人耕作使用而同意承租外，於訂約同時被上訴人並以口頭告知上訴人其餘部分之申請駁回（未經教示救濟程序）。嗣上訴人於訴外人陳誌傳之申租案，就前開205之32地號土地公告放租，上訴人對於被上訴人之放租公告提出異議，被上訴人乃通知上訴人及訴外人陳誌傳共同於93年5月13日會勘，會勘時上訴人及陳誌傳各自主張於該土地上耕種，且2人無法達成協議，被上訴人乃於93年7月7日通知訴外人陳誌傳否准其承租之申請，惟未再通知上訴人。上訴人對於被上訴人前揭口頭否准上訴人承租申請之處分不服，並就系爭250之32地號土地部分提起訴願，經遭決定訴願不受理；上訴人不服，提起行政訴訟，復遭判決駁回，遂提起上訴。主張：（一）本件上訴人因於90年間即有意申請承租系爭土地，於90年11月17日即已先行勘查現場，發現該處荒煙漫草叢生，無人實際耕作使用，有現場照片2幀在卷可按；且被上訴人嗣於92年10月1日派員實地勘查結果，該地仍作雜樹使用，無人實際耕作，此亦有被上訴人提出之土地勘查表暨照片數幀在卷可憑，足證證人陳誌傳稱其有耕作使用系爭土地等語，顯與卷內事證不符。乃原判決不採卷附現場照片及土地勘查表之記載，反採信證人陳誌傳顯與事證相悖之證詞，而為上訴人與陳誌傳間就系爭土地之使用涉有爭執之認定，應有適用證據法則不當之違誤，亦有證據理由矛盾之違法。（二）訴外人陳誌傳從未主張其係有權使用系爭土地，其於原審亦自承國有財產局並未准許其承租系爭土地，也未曾提出任何有權使用系爭土地之證明，且其亦非系爭土地之現耕者（訴外人陳誌傳並未提出為現耕者之切結書、當地農、漁會、鄉鎮市區公所或其他政府機關出具之證明，或82年7月21日前已具有行為能力之系爭土地所在地村里長、毗鄰土地所有權人或承租人出具之保證書，以資證明。國有耕地放租實施事項第5條第1項第1款參照），則訴外人陳誌傳縱有占用系爭土地，亦屬無權占有、違法使用，從而系爭土地自無因訴外人陳誌傳主張其有合法使用權源而滋生糾紛之情形。再者，訴外人陳誌傳於本件申租案進行期間，根本未曾耕作系爭土地，此觀系爭土地之勘查表上記載：「本案目前地上物為雜樹」，而非耕作物即明，且被上訴人未經查證，又僅能憑訴外人陳誌傳空言陳稱系爭土地上之地上物為其所種植，而率謂系爭土地有使用糾紛，因此訴外人陳誌傳就系爭土地既無使用之合法權源，系爭土地即無所謂使用糾紛存在，則依國有耕地放租實施事項第7項規定，被上訴人經審查上訴人符合規定後，即應予核定放租並通知上訴人簽訂租賃契約，並無裁量餘地，被上訴人之原處分顯已違反依法行政原則，更構成裁量之濫用，其處分自屬違法。原判決就上訴人上開於原審提出之主張未予斟酌，對國有耕地放租實施事項第9條第1項第3款規定之意旨亦未予釐清，即認被上訴人否准上訴人申租案之處分於法並無不合，則有理由不備之違誤，亦有適用法規不當之違法等語。
三、原審以：（一）司法院釋字第448號解釋係針對租賃關係成立後「履行問題」所為之解釋，而非對於是否准予承租之決定所為之解釋；又參照同院釋字第540號解釋意旨，可見該解釋就國有財產之承租係採取「二階段理論」，即認於訂約前之階段屬公法爭議，訂約後之履行爭議部分屬私權爭執。而觀依國有財產法第46條第1項規定授權訂定之國有耕地放租實施辦法第8條規定，關於國有耕地之放租須經主管機關審查、核定程序，要非主管機關得基於自由意思任意為之，參諸司法院釋字第540號解釋之旨趣，自應依同一方式尋求解決，否則於訂約程序前階段之爭執，人民權益之保護即有不週。本件上訴人申請承租坐落高雄縣○○鎮○○○段205之32、205之36、205之37地號國有耕地，除同段205之37地號土地經核准，餘則經被上訴人否准，否准部分顯未進入訂約階段，是此部分之爭執，應屬公法爭議。而本件被上訴人於93年1月22日兩造就上開205之37地號國有耕地訂定承租契約時，口頭告知上訴人系爭205之32、205之36地號國有耕地所為放租申請駁回，為兩造所不爭，是該口頭告知具有規制作用，即屬行政處分，惟被上訴人所作成之該行政處分，並未依行政程序法第98條規定告知救濟期間，是依同條第3項規定，自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為，故上訴人於93年8月30日提起訴願，尚於被上訴人作成處分時之1年以內，其訴願程序並無不合。（二）上訴人於91年12月7日向被上訴人申請承租坐落高雄縣○○鎮○○○段205之32、205之36、205之37地號3筆國有耕地，經被上訴人審查結果，被上訴人以口頭告知上訴人205之32、205之36地號土地部分之申請駁回（未經教示救濟程序）。嗣被上訴人復於93年2月26日，於訴外人陳誌傳申租案，將系爭205之32地號土地公告放租（同段205之36地號部分土地使用亦有糾紛，未列入），上訴人即於93年3月26日對上開公告提出異議，被上訴人乃通知上訴人及訴外人陳誌傳共同於93年5月13日會勘，會勘結果為：「１、依甲○○君主張本案由張君現場指界範圍由其本人承租，其餘部分由陳誌傳君承租。２、依據陳誌傳君主張，本案自始即由陳君耕作數十年使用，理當由陳君承租。３、地上物所有人為陳誌傳君所有。４、本案無法達成協議。」被上訴人乃於93年7月7日通知訴外人陳誌傳否准其承租之申請，惟未再通知上訴人。上訴人對於被上訴人前揭口頭否准上訴人承租申請之處分不服，乃於93年8月30日就系爭250之32地號土地部分提起訴願，經遭決定訴願不受理等情，有上訴人91年12月7日承租國有耕地申請書、系爭土地土地勘清查表、現場照片、被上訴人92年12月23日新申租繳費通知函附於本院卷可稽，且經兩造各自陳明在卷，洵堪信實。（三）上訴人於91年12月7日向被上訴人申請承租系爭205之32、205之36、205之37地號等3筆國有耕地，被上訴人依國有耕地放租實施辦法第3條規定彙整造冊函請高雄縣政府等相關查註單位查註結果，無涉不予放租情形，於辦理放租公告期滿後，於92年10月1日派員勘查結果，205之36地號土地涉使用糾紛，地上物使用人為不詳，同段205之32地號土地為作雜樹使用，地上物使用人為不詳，有前揭土地勘清查表、現場照片在卷可按，應可認定。惟因系爭205之32地號土地被上訴人產籍資料記載之原使用人為陳誌傳，即於前揭勘查時亦載明：「本案目前地上物為雜樹，會同甲○○現場勘查時，據其稱原產籍內占用人陳誌傳已拋棄該地，不再種植作物。因無法連絡原占用人，故地上物使用人暫列不詳」等語，故被上訴人以勘查時無法連絡陳誌傳到場會勘，乃通知陳誌傳於92年12月5日前以書面表示意見，嗣經陳誌傳以同年12月1日說明書陳稱系爭土地為渠實際使用至今，對上訴人申租表示異議，有訴外人陳誌傳92年12月1日說明書在卷可佐。又訴外人陳誌傳於本院行準備程序時結證稱：「（問：證人是否有承租或使用磱碡坑段205之32地號之國有耕地？）有。我是從民國53年起就開墾205之32地號土地，因為該地與我的土地205之15地號土地毗鄰。」「（問：目前205之32地號土地你是否僅為占有使用中，而沒有向國有財產局申請承租？）多年前我有申請，國有財產局也有來調查，但是沒有准許我承租。」「（問：87年時你是否有放棄在該地種植作物？）沒有，我在該地從來就沒有放棄耕作，在該地我原來就有種植香蕉，但我種植的香蕉和絲瓜都被人破壞。」「（問：205之32地號土地是否上訴人亦有為使用？）沒有。205之32地號土地全部都是由我開墾使用，和上訴人並沒有關係。」等語（詳本院94年6月8日準備程序筆錄），足見上訴人與訴外人陳誌傳就系爭205之32地號土地之使用為有爭執，是上訴人既非被上訴人產籍記載之原使用人，且系爭土地之使用涉有糾紛未決，被上訴人依國有耕地放租實施事項第9項第3款規定，否准上訴人對系爭土地之承租，並無不合。（四）依國有耕地放租實施辦法第8條規定，國有耕地放租程序為先辦理查註作業及公告程序，續以勘查現況據以審查後，再行核定放租及訂定租約，是於公告期滿後尚需經勘查、審查等階段，經審查符合規定後准放租訂約，非僅公告期滿後即予核准放租，系爭土地事涉使用糾紛，業如前述，依國有耕地放租實施事項第9項第3款申請租用國有耕地案件，有使用或產權糾紛尚未確定者，得予註銷，並退還原申請書所附證件之規定，被上訴人否准放租系爭土地，即無不合等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：（一）原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（二）上訴人雖據前開各詞提起上訴，經核無非係就原審取捨證據認定本件土地之使用涉有糾紛之事實之職權行使，指摘原判決違誤。至原審為本件土地之使用涉有糾紛之認定，並非僅憑陳誌傳之證言，有如前述；另證人陳誌傳之使用系爭土地，是否為無權占有，與本件土地使用是否有糾紛，並無關連。基上所述，尚難憑上訴人所述，遽謂原審有認定事實與卷內事證不符、適用證據法則不當、證據理由矛盾之違法、裁量之濫用、理由不備及適用法規錯誤之違法。上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，尚難認為合法，應予駁回。
五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 28 日
第二庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 6 月 28 日
書記官 阮 桂 芬