最 高 行 政 法 院 裁 定
96年度裁字第01423號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺南縣將軍鄉公所代 表 人 陳進財上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國95年4月20日高雄高等行政法院94年度簡字第437號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第235條定有明文。所謂訴訟事件涉及之法律見解具有原則性，係指該事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要情形而言，如對於行政命令是否牴觸法律所為之判斷，或就同類事件所表示之法律見解與其他高等行政法院或本院所表示之見解互相牴觸，有由本院統一法律上見解或確認其見解之必要情形屬之。
二、原審以：（一）本件上訴人所有坐落於臺南縣○○鄉○○○段1小段1288地號土地，為供公眾通行使用多年之既成道路，地目為「道」，使用地類別為「交通用地」，有系爭土地之土地登記謄本附卷可稽。87年間，被上訴人於系爭土地上鋪設柏油路面，作為道路使用，上訴人以其有因公益而受特別犧牲之情形，於94年6月30日請求被上訴人依法徵收或價購系爭土地，並請求被上訴人給付新臺幣（下同）94,080元及自94年7月1日起每年18,816元之補償金，嗣被上訴人以94年7月12日所建字第0940005678號函駁回等情，為兩造所不爭執，並有被上訴人94年7月12日所建字第0940005678號函及臺灣臺南地方法院93年度訴字第1665號民事判決書附卷可稽，洵堪認定。（二）按人民之財產權應予保障，固據司法院釋字第400號、第409號、第425號、第440號解釋及憲法第15條所揭櫫之原則，人民因公用或其他公益目的之必要，致財產遭受損失，如逾其社會責任所應忍受之範圍，國家自應予以合理補償。惟公法上損失補償之原因，可大別為土地徵收及特別犧牲二類，前者係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂；後者則指人民因公益而特別犧牲其財產上之利益，但不論土地徵收或特別犧牲，補償義務須有法規之依據始得請求，乃為二者之共同成立要件。詳言之，公用徵收不僅徵收之要件應由法律明確規定，財產權人應獲得之合理補償，亦需同時以法律訂定（此稱為徵收補償結合條款），始得據以請求，至於造成特別犧牲之公權力行為，同須有法規之依據始得請求補償，此觀都市計畫法有關公共設施保留地長期保留又未徵收，未設補償之規定，司法院釋字第336號解釋理由書，雖認定國家對此有補償之義務，然對如何檢討修正有關法律俾能滿足利害關係人之補償請求，解釋文仍委諸「立法問題」可資參照。惟本件若無法律之依據作為請求權基礎，尚難僅憑憲法保障人民財產權之意旨，即認其符合損失補償之成立要件，而得據為起訴請求。再者，司法院釋字第400號解釋雖指明：既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。另釋字第440號解釋內容雖亦揭示：「．．．至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第400號解釋及都市計畫法第48號之規定辦理．．．。」等語。然查，前揭釋字第400號解釋文尚明言：「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即國家應依「實定法」規定辦理徵收並發放補償費，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」，此另由該號解釋同時敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之依據。職故，上訴人依司法院釋字第400號及第440號解釋為依據，以其具有因公益而特別犧牲財產權為由，請求被上訴人給付補償金，即無法准許。另按「關於人民權利義務之事項，應以法律定之。」中央法規標準法第5條第2款定有明文，此係法律保留原則之具體表現，而關於土地之徵收及補償事項，既屬於剝奪人民財產權之行政作為，依上開規定意旨，其土地徵收程序自應依土地徵收條例之相關規定辦理，方屬適法。再者，土地徵收核准權限，應由中央主管機關即內政部核准之，則被上訴人並無土地准否徵收之決定權，自無從作成應否徵收之處分，亦無徵收後之補償之問題。而關於協議價購部分，參諸土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前．．．應先與所有權人協議價購或以其他方式取得．．。」足認價購為土地徵收前先置程序，本件既無土地徵收問題，即無先行價購之必要，亦不生未將上訴人土地價購而有所謂補償問題。從而，本件上訴人起訴請求撤銷訴願決定及原處分駁回補償部分，並請求被上訴人應給付補償金，於法自有未合。（三）在國家財源經費有限之情況下，對於私有既成道路應如何辦理土地徵收事宜，俾符人民財產權應予保障之憲法意旨，業經行政院秘書長85年12月14日台85內字第45745號函附會商結論略以：「1、第1階段：．．．爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第1階段政府辦理取得之私有既成道路。2、第2階段：第1階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第2階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：⒈第1優先：道路寬度超過15公尺者。⒉第2優先：道路寬度為8公尺至15公尺者。⒊第3優先：道路寬度未達8公尺者。」顯見中央主管機關已針對各地方政府之土地徵收事項排定先後順序，用以實踐司法院釋字第400號解釋之精神及貫徹憲法保障人民財產權之意旨，中央政府對相關問題亦已著手陸續解決等詞，為判斷基礎，駁回上訴人之訴。
三、本件上訴意旨略以：１、本件上訴人原請求之範圍包括請求被上訴人予以徵收或價購。然對此部分，被上訴人曾予駁回請求，上訴人已不爭執，僅就未經上訴人同意，擅於系爭土地上鋪設柏油路面供鄉民通行請求合理相當之補償金。按原判決一方面認人民財產權應予保障，並認剝奪人民財產權應有法律依據，同時認國家對此有補償義務；然一方面對被上訴人在未有法律之依據下，於上訴人所有系爭土地上擅行鋪設柏油之行為致上訴人形成特別之犧牲，卻未見說明其所依據，其法律見解已相互矛盾。２、參照司法院釋字第400號解釋文，既已明白指出「應」以他法補償此種特別犧牲，亦即若因經費困難，不能依土地徵收條例全面徵收補償，亦應以其他方法補償，尚非如原判決所認僅係為施政之指針，原判決就此法律之見解，尚有違誤。３、原判決援引都市計畫法有關公共設施保留地長期保留又未徵收未設補償之規定，解為上訴人不得請求補償云云，其法律見解亦非適洽；按本件被上訴人未經上訴人同意擅鋪設柏油路面供村民通行，與上開公共設施保留地情形不同，且都市計畫法指定之公共設施保留地，在未徵收以前，土地所有權人仍得繼續為原來之使用，且依該法第50條規定，復得申請為臨時建築使用，與本件實際上已為被上訴人鋪設柏油供村民通行之道路，形成上訴人個人之特別犧牲自屬不同。若依原判決所稱造成人民個人特別犧牲之公權力行為，人民須有法規之依據始得請求補償，則是否意謂國家可任意擅行公權力，無須顧及人民個人是否構成特別之犧牲，是原判決該法律見解，難謂適洽，更不符憲法保障人民財產權之意旨等語。
四、本院查：原審就本件所涉法律問題所持之意見，與其他高等行政法院及本院就眾多同類事件所持見解完全一致，尚無由本院統一法律上見解或確認其見解之必要，難認本件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要情形，亦即本件無所涉及之法律見解，具有原則上之重要情事。揆之首開規定及說明，上訴人提起上訴，不應許可，其上訴難謂合法，應予駁回。
五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 28 日
第二庭審判長法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文法 官 吳 明 鴻法 官 鄭 小 康法 官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 6 月 28 日
書記官 阮 桂 芬