最 高 行 政 法 院 裁 定
96年度裁字第01780號抗 告 人 甲○○○上列抗告人因與相對人財政部國有財產局臺灣北區辦事處間申租公有土地事件，對於中華民國96年5月17日高雄高等行政法院95年度訴字第1120號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」本院58年判字第270號著有判例。次按「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」亦經司法院釋字第448號解釋在案。是行政機關代表國庫出售或出租公有財產，係基於準私人之地位所為之國庫行為，屬於私法上契約行為，並非行使公權力對外發生法律效果之行政處分，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇。
二、本件抗告人於民國（下同）93年9月7日向相對人所屬臺東分處申請承租坐落臺東縣○○鄉○○段○○○號國有耕地（下稱系爭土地），經相對人所屬臺東分處於94年2月2日函復抗告人，系爭土地因臺東縣大武鄉南興村辦公處以93年12月20日
（93）興鄉村字第930458號函撤銷該地有耕種事實之保證，故依國有耕地放租實施辦法第6條規定應放租予先順序之申租人即訴外人林朝龍等語在案；抗告人遂於94年2月4日書具陳情書，請求相對人所屬臺東分處就系爭土地暫緩放租予林朝龍，案經相對人所屬臺東分處於94年3月4日函復抗告人，略以本件優先放租予林朝龍並無不當等語；嗣抗告人再於95年3月2日及同年4月6日書具陳情書，以林朝龍未實際耕作已逾1年為由，向相對人所屬臺東分處請求依租賃契約及土地法第115條規定終止林朝龍承租系爭土地，案經相對人所屬臺東分處於95年5月8日函復抗告人，略以系爭土地經該處派員會同抗告人及林朝龍實地勘查結果，系爭土地確為林朝龍種植椰子使用，且既經林朝龍檢證證明遭他人蓄意破壞所種作物，是尚難認定林朝龍有非因不可抗力繼續1年不為耕作情事，抗告人所請無從辦理等情，抗告人不服，循序提起本件行政訴訟，求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷；
（二）相對人應終止與訴外人林朝龍間就系爭土地所訂之租賃契約，並將該土地出租予抗告人。案經原審裁定駁回其訴，駁回意旨略以：本件抗告人原以相對人所屬臺東分處為被告提起行政訴訟，經臺北高等行政法院以相對人所屬臺東分處之公務所係在臺東縣，依行政訴訟法第13條第1項規定應由原審法院管轄為由，以95年度訴字第2526號裁定移送原審法院審理。查相對人所屬臺東分處並無獨立之編制及預算，並非獨立之行政機關，抗告人乃據以更正相對人為被告，雖更正後之被告之公務所設於臺北市，應屬臺北高等行政法院管轄，然因臺北高等行政法院於未命抗告人補正正確之當事人前即已裁定移送原審法院確定，依行政訴訟法第18條準用民事訴訟法第30條規定，原審法院應受其羈束而具有管轄權，合先敘明。按行政機關代表國庫出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，而屬私法上契約行為，已經司法院釋字第448號解釋在案，故本件相對人拒絕終止其與承租人林朝龍間就系爭土地之租約所生之爭議，乃係行政機關代表國庫出租公有財產之私法關係所生之爭執，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟範圍，自應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟事項，行政法院對之並無審判權，抗告人提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，及請求相對人應終止與訴外人林朝龍間就系爭土地所訂之租賃契約，並將該土地出租予抗告人，乃非屬行政法院之權限，於法自有未合，應以裁定駁回之。再按政府採購法以決標前後作為應依行政或民事救濟之分界點，乃係基於該法第74條所明定，而國民住宅之爭議亦以政府機關與人民訂立契約前後作為行政與民事救濟之分界點，亦係經司法院釋字第540號解釋在案，經核政府採購及國民住宅之爭議係涉及政府採購之公平性、政府機關合法行使職權及所有廠商權益，而政府興建國民住宅乃出於安定國民生活及增進社會福祉，並照顧收入較低國民生活之行政目的，與國家單純基於經濟上目的出售、出租或借貸者之私經濟行為，有所不同，故有關是否符合國民住宅承購資格者，對該申購者之公法上權利有重大影響，均與公益息息相關，為慎重其事，故有必要適用雙階理論，而本件耕地出租僅係國家對非公用之國有耕地為收益使用之私經濟行為，核無適用雙階理論之餘地，自難以我國政府採購及國民住宅爭議有採如雙階理論作行政及民事救濟之分界，即可無限延伸所有行政機關對外為契約行為均應比照適用，抗告人認本件亦應適用上開雙階理論，顯有誤會。又司法院釋字第128號解釋乃係針對「耕地375減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處」認屬公法爭議得循行政爭訟程序請求救濟。按「查耕地375減租條例第19條第1項規定：『耕地租約期滿時，如有左列情形之一者，出租人不得收回自耕』，並列舉不得收回自耕之3款情形，其耕地准否收回自耕，乃應依同條例第6條第1項及由同條第2項授權訂定之臺灣省及臺北市有關耕地租約登記辦法之規定，由該管鄉鎮（區）（市）公所審查，報經縣市政府核備後，辦理登記，該管行政機關所為之審查核定，係屬行政處分；又依該條例第19條第2項之規定，出租人如確不能維持其一家生活，而同時因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，鄉鎮（區）公所耕地租佃委員會所為之調處，既係對於耕地租約已滿期時准否收回自耕事件所為發生法律效果之單方行為，自亦係行政處分。」亦於該解釋理由書內敘明甚詳，核與本件耕地出租爭議，核係屬行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，其二者性質不同，自難以司法院不同性質之解釋援引在本件予以適用。是抗告人主張本件爭執應認係公法事件云云，尚不足採等由。資為判斷之論據。經核尚無不合。
三、本件抗告意旨略謂：人民向政府機關租賃國有土地而發生爭執，應由行政法院管轄抑由普通法院管轄，應以租約簽訂之前後為劃分階段，其在簽約前因政府機關之准駁發生爭執，因雙方尚未發生債權債務關係，只有行政機關之單方行政處分，所以應由行政法院管轄，如果在簽訂租約之後，雙方已經發生私法上之債權債務，其因履行租賃關係而發生爭執，自應由普通法院管轄。本院61年裁字第159號判例乃有關國有土地租約簽訂後發生之爭執，故應由普通法院管轄，乃屬當然。至本院58年判字第270號判例則係關於優先承租之爭議，上開判例卻認應由普通法院管轄，實有商榷餘地。若人民主張其有所有權之土地遭政府機關占用或誤編為國有，人民固可本於所有權之基礎對該行政機關向普通法院提起民事訴訟；惟如係向行政機關請求優先承購或承租其所管理之土地而遭駁回，此時人民與該行政機關尚未發生任何債權債務關係，並無權利基礎對該機關為民事訴訟請求，如逕行提起民事訴訟民事法院即得以欠缺請求權基礎而駁回其訴，人民如何能得到民事訴訟之保護？是該項見解顯有錯誤。至司法院釋字第448號解釋，僅能適用於本院61年裁字第159號判例，另對本院58年判字第270號判例就其已簽訂契約後之爭執部分亦完全符合，但在尚未簽訂契約前之行政決定（處分）似欠妥適，解釋當時是否漏未注意及此，應有聲請補充解釋之必要。本件既屬有關訂約前應放租於何人之爭議，應屬公法爭議。原判決以本件屬於私法關係，據以駁回抗告人之訴，顯有違誤，求為廢棄原裁定等語。
四、本院按：政府採購及國民住宅之爭議係涉及政府採購之公平性、政府機關合法行使職權及所有廠商權益。又政府興建國民住宅乃在於安定國民生活及增進社會福祉，照顧收入較低國民生活之行政目的，此二者與國家單純基於經濟上目的出售、出租公有財產之私經濟行為，有所不同，故有關政府採購法之爭議及國民住宅承購資格之審查者，因與公益息息相關，為慎重其事，當有必要適用雙階理論。而本件耕地出租僅係國家對非公用之國有耕地為收益使用之私經濟行為，核無適用雙階理論之餘地，抗告人認本件亦應適用上開雙階理論，顯有誤會等情，業經原判決敘明得心證之事由甚詳，抗告意旨猶執上開各詞，加以爭執，無非係其一己之見解，核與首揭司法院釋字第448號解釋意旨不符，自無足取。次查在公有財產出售或出租訂約之前，抗告人如認相對人與第三人成立租賃契約，侵害其優先承租權，抗告人非不得依民事訴訟程序（確認或撤銷訴訟）請求救濟，是以抗告意旨另以：公有財產出租訂約前如不准依行政爭訟程序救濟，因抗告人未取得實體法上之請求權，將無從依民事訴訟程序得到救濟云云，作為抗告事由，依上開說明，亦屬誤解而不足採。從而本件抗告難認有理由，應予駁回。至抗告人關於實體上理由之主張，因本案已從程序上裁定駁回其訴，即無再予論述之必要，併此敘明。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 8 月 9 日
第一庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君法 官 廖 宏 明法 官 楊 惠 欽法 官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 8 月 9 日
書記官 彭 秀 玲