最 高 行 政 法 院 裁 定
96年度裁字第02469號上 訴 人 財政部國有財產局臺灣北區辦事處代 表 人 甲○○ 送達處所同上被 上訴 人 臺北市政府環境保護局代 表 人 乙○○ 送達處所同上上列當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國95年10月30日臺北高等行政法院94年度簡字第850號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第235條定有明文。所謂法律見解具有原則性，係指該事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要情形而言；如對行政命令是否牴觸法律所為之判斷，或就同類事件高等行政法院所表示之見解相互牴觸，有由本院統一法律上意見或確認其意見之必要情形屬之。
二、上訴人上訴意旨略謂：(一)本件被上訴人以違反廢棄物清理法第11條第1款規定作為本件裁罰上訴人之依據，惟上揭條款僅係就清除義務人所為之規範並非就行政法上義務行為或何項行為屬違反行政法上義務之構成要件行為規範。換言之，本件行政罰處分書並未記載上訴人何種行為違反行政法上義務之事實，抑未載明上訴人之行為違反何項法令上依據。姑不論上訴人是否確為本件清理義務人，原處分未指明上訴人違反何項行政法上義務及其法令依據，是以被上訴人於94年1月11日所為之違反廢棄物清理法案處分書欠缺行政程序法第96條第1項第2款規定應記載事頃。（二）次按廢棄物清理法第ll條第1款規定，負清除處理之責任者雖包括土地所有人、管理人或使用人，然而行政機關於適用該條款規定確定清除義務人時，應於前揭義務人中以違法主體之主從性、注意義務違反之程度等情形，依照輕重程度對行為人、有管領能力之人決定處罰之先後順序，始符合裁量行使之正當性。而且該條所謂之「使用人」並不限於合法使用人，亦包含非法占用者。準此，被上訴人於作成行政裁罰時，於同一法規中，應儘量選擇行為責任者優先於狀態責任者;如同屬狀態責任者，則應以有直接管理能力者(近者)，優先於無直接管理能力者(遠者)，作為判斷、決定行政裁罰對象之標準。
否則棄直接應負責之人免受處罰，而逕處分次要責任之人，顯失法之持平。惟查本件系爭土地上現有使用人，被上訴人竟捨命使用人盡清除義務，卻令上訴人負清除責任，則顯有適用廢棄物清理法第11條第1款規定之違法與不當，法理益明。（三）按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明文，該條所謂明確性原則，包含行政處分之明確。次按行政處分應記載理由及法令依據，乃現代法治國家行政程序之基本要求，同法第96條第1項第2款規定理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目:I.法令之引述與必要之解釋。II.對案件事實之認定。III.案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。IV.法律效果斟酌之依據(於有裁量授權時)等(請參照鈞院93年判字第1624號、93年判字第1660號判決及高雄高等行政法院92年訴字第1157號判決，均同此旨趣)。然查本件被上訴人於原處分書，並未指明上訴人違反廢棄物清理法之具體事實、理由及違反廢棄物清理法何條具體法令，自難謂已盡處分理由說明之義務，核其處分顯有違反前揭明確性原則，顯有瑕疵有判決理由矛盾與適用法規不當等違背法令。（四）廢棄物清理法第ll條第1款規定，負責清除處理之責任者雖包括所有人、管理人與使用人，其亦要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，需善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目的，不難理解立法者有意擴大責任人範圍，因而將土地所有人納入本條之歸責體系中。惟為減輕其對社會所造成之影響，應以歸責標準限縮之，亦即僅限於所有人有故意或重大過失時方需負責狀態責任。因此，有使用人時，應由使用人清除，無使用人時，始由管理人或所有人負責清除;如有違反應依同法第50條第1項規定處罰時，則有使用人時應對使用人科處罰鍰，未能查獲使用人時，始得對管理人或所有人科罰，方為合理之解釋(請參照改制前行政法院87年判字第1148號判決，亦同此意旨)。惟查,被上訴人明知系爭土地部分，現實上正遭訴外人王高腰所占用(訴外人王高腰，前曾向上訴人申租土地建屋，惟因未依規定辦理續租，其申租案遭上訴人註銷)，訴外人王高腰為該土地實際之使用人，在其將系爭土地返還上訴人之前，自屬依廢棄物清理法第ll條第1款規定負有優先之清除義務者。是以，被上訴人於作成本件行政裁罰時，於同一法規中,應儘量選擇行為責任者優先於狀態責任者;如同屬狀態責任者，則應以有直接管理能力者(近者)，優先於無直接管理能力者(遠者)，作為判斷、決定行政裁罰對象之標準。（五）查原判決載明上訴人曾於原審主張曾於93年12月3日以台財北改字第0930045411號函告被上訴人系爭土地上之空屋係訴外人王高腰所有等情事，準此，被上訴人於原處分前既以明知該系爭土地之實際使用人為訴外人王高腰，被上訴人明知有使用人時，應由使用人清除，如有違反同法第50條第1項規定處罰時，應對使用人科處罰緩方為適法處分。按行政訴訟法第133條前段規定，有關裁判前提之事實證據，應由事實審法院依職權調查釐清，使案件成熟達於可裁判之程度，不受當事人主張之拘束，則原審法院應本於職權查明本件系爭土地上是否有實際之使用人。再者，本件系爭土地上是否存有使用人原審法院應本於職權調查，當為首要釐清之事實。如原審法院認該項事實不明時自應行使其闡明權，儘可能使當事人進一步聲明或陳述，以求更能釐清重要爭點事實。詎料，原判決除未依職權調查上訴人所言系爭土地上另有使用人之主張是否為真實之違法外，更有不依法行使闡明義務以釐清事證之違誤。（六）本件系爭土地租約終止後，上訴人除得本於租賃物返還請求權，請求返還土地外，並得本於所有權之作用，依無權占有之法律關係，請求返還土地(請參照改制前行政法院87年判字第1148號判決)。在上訴人向訴外人訴請拆除系爭土地上地上物，將系爭土地返還上訴人之前，訴外人仍為系爭土地之使用人，上訴人並無清除之權能，被上訴人歸責上訴人不為處理，已不無可議。又原判決認，被上訴人前、後所為之兩處分書所載之空屋之地址及空地之地號，並不失其同一性，惟房屋與土地係各別不動產，而房屋坐落於該土地上，土地即由房屋所有權人占用，要無疑義。依前所述，則應由系爭土地使用人負清理之責，而有理由矛盾違背法令，爰請求廢棄原判決。
三、原判決以：（一）本件上訴人起訴後，其代表人已由蘇維成變更為甲○○，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟。（二）本件被上訴人所屬中正區清潔隊執勤人員於93年11月23日14時許前往臺北市○○街○○○巷○○號（永昌5小段304-9、304-16號）地點查察，發現上揭空屋、空地雜草叢生，未加以清理，影響環境生髒亂，乃由被上訴人以93年11月23日第B0000000號環境清潔維護改善通知單限上訴人於93年12月3日前派員清理完畢。嗣被上訴人所屬中正區清潔隊執勤人員於93年12月24日10時30分至現場複查，查得上訴人逾期仍未改善清理，乃由被上訴人於同日開具北市環罰正字第X415634號處理違反廢棄物清理法案件舉發通知書予以告發，嗣被上訴人於94年1月11日以原處分裁罰上訴人1千2百元罰鍰，上訴人於94年2月17日始僱工清理完畢等情，為兩造所不爭，復有被上訴人環境清潔維護改善通知單、被上訴人處理違反廢棄物清理法案件舉發通知書、現場採證照片4幀、原處分附原處分卷及現場清理前、中、後照片影本等件附本院卷可稽，自堪信為真正。（三）茲查本件被上訴人於94年1月11日為原處分時，上訴人迄未就上揭上訴人舉發違規地點予以改善清理，既為上訴人所不爭，則被上訴人以上訴人違反廢棄物清理法第11條第1款規定，依同法第50條第1款規定裁處罰鍰處分，即屬有據。（四）至上訴人主張本案係因被上訴人開立之上揭改善通知單與舉發通知書所載地點略有不同，致上訴人誤判而延誤清理期限，嗣上訴人已於94年2月17日清理完畢云云。惟查被上訴人93年11月23日第B0000000號清潔維護改善通知單「行為發現地點」欄所載為「北市○○街○○○巷○○號（永昌5小段304-9，304-16號）」；並於其他欄位載明「於上述地點為貴單位所屬空屋、空地雜草叢生，未加以清理，影響環境生髒亂，請貴單位於93年12月3日前派員清理完畢，逾期未清理，將依廢清法予以告發，並請貴單位派員定期維護，爾後不另行通知」，核其內容所指違規地點，除指明空屋外，亦已指明包含空地，且有將地號予以明確標示，此應屬具體明確，茲以空屋與空地乃屬不同，為一般人所得知悉，且上訴人係上揭空屋坐落土地及空地之管理人，對於該土地何人所屬、目前利用情形更應清楚，豈有不知空屋外尚有空地之理。況據上訴人自承臺北市○○街○○○巷○○號房屋屬王高腰所有，前曾向上訴人申租坐落之國有土地，惟因未依上訴人通知期限辦理繳款訂約，經上訴人註銷渠之申租案等語，並提出承租國有非公用不動產申請書、財產分割協議書、戶籍資料、上訴人函稿等件附本院卷可參，是以，上揭空屋既早已由上訴人註銷原承租人之承租案，則該空地怎可能由原承租人占有使用？上訴人辯稱其誤認被上訴人僅要求改善空屋，而空屋乃屬私人所有，致上訴人據以判斷為非屬上訴人應負依法清理之責云云，顯屬事後卸責之詞，不足採信。至被上訴人於上訴人違規行為成立後於93年12月24日所掣發之舉發通知書「行為發生地點」欄所載「臺北市○○區○○街○○○巷○○號後面（永昌5小段304-9，304-16號）」，雖與上揭改善通知單所載文字略有不同，然依其違規事實說明欄所載「空地空屋內雜草叢生，環境髒亂孳生蚊蟲。檢附採證相片送處理機關。限于7日內清除，如未清除按日連續告發。」可知，其二者所指地點乃均指上揭空屋及空地，且均有載明空屋之地址及空地之地號，並不失其同一性，難認有行政行為不明確之情形。至上訴人嗣後於94年2月17日始清理完畢，並不影響本件上訴人前已成立之違規事實。（五）又上訴人主張其曾於93年12月3日以台財產北改字第0930045411號函向被上訴人表明詔安街180巷30號空屋係屬私人所有，然此與被上訴人上揭改善通知單所載改善地點亦包括空地，已有不符情形，上訴人此部分書函無從為其有利之證據。又上訴人苟確有不了解被上訴人予所指違規地點情形，早於被上訴人於93年11月23日開具改善通知單時，即可主動向被上訴人查詢清楚，上訴人竟捨此未為；且依該改善通知單上就上訴人改善時間乃明載93年12月3日，已給予上訴人相當時間了解、改善，上訴人係上揭空地管理人，竟疏未注意該改善地點包括空地，難認非屬上訴人自己之過失。況被上訴人乃迨93年12月24日始至現場舉發上訴人上揭違規未改善事宜，應已給予上訴人相當改善時間至明。上訴人卻未於收受被上訴人改善通知單後，儘速處理改善事宜，自行延誤改善時間，迨94年1月6日始以台財產北改字第0930050494號函請被上訴人於94年1月13日派員會同前往現場查看，並請暫緩本案處分事宜云云，惟此暫緩本案處分並未經被上訴人同意，已據被上訴人陳明在卷，因此，上訴人於被上訴人舉發其違規後始要求被上訴人派員會同前往查看，應係拖延推諉之情，不足為其有利之認定。（六）再上訴人雖主張其已於94年2月17日僱工清理完畢，接獲通知後，因釐清髒亂地點及依政府採購法相關規定辦理招商清理需時，並非相應不理或故意拖延，被上訴人仍予科罰，顯然濫權執法過當，且違反信賴保護云云。惟如上所述，上揭改善通知單通知上訴人後，迨被上訴人實際舉發上訴人上揭違規時間，已有將近1個月之時間，已給予上訴人相當期間予以改善清理。縱如上訴人所稱因依法辦理招商清理需時，然其既未在被上訴人舉發前以此事項告知被上訴人，致被上訴人於舉發時發現其尚未改善，而予以舉發，其違規事實已存在且屬明確。被上訴人進而依該舉發為法定最低額之罰鍰處分，要無濫權執法過當及違反信賴保護可言，上訴人自不得以其94年2月17日清理之事後改善行為主張免責。（七）另上訴人所舉本院其他案例，核與本件情形並非完全相同，且屬個案見解，自無從拘束本院，無從依此即為上訴人有利之認定，附此敘明。（八）綜上所述，上訴人既未於被上訴人限定之期限內改善清理完畢，自屬違反廢棄物清理法第11條第1款之規定，被上訴人據以裁罰自無違誤，上訴人尚難以事後改善行為而主張免責。從而，被上訴人依前揭規定處以上訴人法定最低額新臺幣1千2百元罰鍰，即屬有據，原處分認事用法既無違誤，訴願決定予以維持，即無不合，上訴人仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由等情，均已詳予論述，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴。
四、本件上訴人所主張之前揭理由，係對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，並無統一法律解釋之必要性；而上訴人仍據之，對於適用簡易程序之原判決提起上訴，揆諸前揭規定及說明，顯無所涉及之法律見解，具有原則上之重要情事，其所提起上訴，不合首揭規定，不應許可，其上訴難謂合法，應予駁回。
五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 10 月 31 日
第三庭審判長法 官 劉 鑫 楨
法 官 黃 本 仁法 官 侯 東 昇法 官 劉 介 中法 官 戴 見 草以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 11 月 1 日
書記官 吳 玫 瑩