最 高 行 政 法 院 裁 定
96年度裁字第02863號抗 告 人 臺北市停車管理處代 表 人 甲○○ 送相 對 人 乙○○
丙○○○丁○○戊○○上列抗告人因與相對人乙○○等4人間聲請假處分事件，對於中華民國96年9月13日臺北高等行政法院96年度全字第135號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄。
相對人在原法院之聲請駁回。
聲請及抗告訴訟費用均由相對人負擔。
理 由
一、相對人於原法院聲請意旨略以：坐落於台北市○○區○○里○○路○段及德行東路109巷間之蘭雅公園內種植樹木群約200餘棵，樹齡皆逾20餘年，部分樹高15公尺以上，部分樹圍達2.5公尺以上，符合臺北市樹木保護自治條例（以下簡稱樹木保護條例）第2條所定之「受保護樹木」，附近居民業於96年8月8日向主管機關臺北市政府文化局（以下簡稱文化局）及臺北市樹木保護委員會請求確認蘭雅公園內之樹木為受保護樹木，依法應受保護，惟於該二機關作出裁處前，抗告人卻將於近日內移植樹木。第以抗告人於95年9月7日以北市停秘字第09539311100號公告之「蘭雅公園附建地下停車場新建工程（土建工程第一期）」招標案（以下簡稱本招標案），於規劃過程並未考量樹木保護條例之規定，且未徵詢多數居民之意見，其行政程序具有違法及其他重大明顯之瑕疵，應為無效。又附近居民雖多方反應反對砍樹興建停車場，並曾召開協調會，會中多數意見認為應以保護樹木為主，若有不同意見，至少應作正式民意調查，以瞭解多數居民之意見，然抗告人仍於96年7月11日以北市停二字第09639392100號函知台北市蘭雅公園興建地下停車場自救會，拒絕辦理民意調查，預定於96年9月將進場施工等語。嗣相對人於96年8月10日向抗告人請求確認本招標案之招標及決標公告無效，詎抗告人旋於96年8月17日以北市停二字第09634396700號函認定本招標案為有效，並維持將於96年9月進場施作之決定。為此，聲請於確認本招標案之違法處分無效確定前，抗告人不得進行蘭雅公園之樹木移植作業。
二、原法院以：㈠現行行政訴訟法就金錢給付以外之暫時權利保護，設有停止執行（第116條）及假處分（第298條）之規定，以本件言，對招標案之招標及決標公告（姑且不論究兩造所主張渠等性質均為『行政處分』之法律關係）等行政處分，縱予停止執行，仍不能與暫時不得進行蘭雅公園之安全圍籬施作及相關之樹木移植等作業受到同等保護，故就暫時權利保護之目的，應准予為定暫時狀態之假處分之聲請。㈡依行政法院（現改制為最高行政法院）75年度判字第362號判例所示「不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分之人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」是人民對行政機關之違法處分提起行政訴訟，必其受損害之權利與主張違法之行政處分有直接之因果關係始得為之，受處分人以外之第三人有無得以主張自己的權利受違法損害之「訴訟權能」，則需就有無以保護該第三人利益為目的之「保護規範」存在定之，而判斷一法規範是否為「保護規範」時，除應解釋該當法規範立法者所追求之目的外，亦應考量受保護法益之類型，以及受法規範影響之人的範圍得否個別化等因素，為綜合的考量。㈢依行政訴訟法第9條規定，人民非不得以維護公益，針對行政機關之違法行為，提起公益訴訟。本件相對人以系爭招標案基地內有無符合樹木保護條例第5條所規定之「受保護樹木」，攸關抗告人是否於進行本招標案之招標及決標程序時，有無依樹木保護條例第6條第1項前段規定踐行先行程序，即將系爭招標案內工地區內樹籍資料及受保護樹木之保護計畫或移植與復育等相關資料送請主管機關審查同意，則相對人所稱抗告人之「違法行為」乃係引據法律上之特別規定，並非泛稱無憑，此自屬「公共利益」之範疇，故相對人尚非不得以維護公益提起本件聲請，此與抗告人所主張文化局函稱「依規定可免辦理樹木保護審議作業」係屬二事，自不容混為一談。㈣兩造對系爭基地內之樹木是否有受保護樹木尚有爭議，相對人以抗告人釘在蘭雅公園內樹木上之公告載明預定於96年9月14日施作安全圍籬等字樣，若工程一旦開工，蘭雅公園內400餘棵樹木即可能立刻遭受砍伐或因不當移植之危險而導致死亡，將造成無法彌補之重大損害，具有急迫性。原法院斟酌相對人就本件所爭執之公法上法律關係，縱其所提本案行政訴訟日後獲勝訴判決，因該招標案已開始執行，為防日後發生重大之損害，因認相對人聲請定暫時狀態之假處分，有其正當必要性等由，而諭知如原裁定主文所示。
三、抗告意旨略謂：㈠最高法院95年台上字第1468號判決揭示：「關於招標、審標、決標行為自均係行政處分。」，故本件相對人所聲請之本招標案公告為一行政處分，依行政訴訟法第299條規定，相對人應僅得聲請停止執行，而非聲請假處分。原審法院雖稱縱予停止執行，仍不能與假處分受到同等保護，但若本件相對人係聲請停止執行，並經原審法院裁准，抗告人即不可能准予包商進場施作，即可達到此效果，惟原審法院卻無視該規定，逕為假處分裁定，實有違法之處。㈡原審援引行政訴訟法第9條規定，指稱相對人等有權提起公益訴訟，惟該條文但書已明文規定以法律有特別規定者為限，其立法意旨亦明白揭示必須法律有明文規定可提起此等公益訴訟才可提起，原審法院無視此規定，僅以相對人主張抗告人之違法行為係援引樹木保護條例第5條、第6條第1項等特別規定，自屬公共利益之範疇，相對人即得提起本件聲請云云，暫不論其所本者僅為一臺北市所頒布之自治條例，其規範位階並非等同法律，與上開行政訴訟法所揭示須「法律」規定已有出入，且該條例中亦從未授權相對人得提起公益訴訟，相對人依法並無權提起本件假處分之本案訴訟，進而無從提起本件假處分，原審法院對此漏未斟酌，該裁定實屬違法。㈢原審法院僅憑相對人稱文化局僅係就西側部分加以審查，以及相對人曾於96年8月8日向文化局申請確認「受保護樹木」，並由文化局發函稱：「本局已錄案循程序辦理中」，即率爾認定就招標基地內有無受保護樹木乙事屬有爭議狀態，惟原審法院卻未詳查招標基地本即僅有西側部分，且抗告人已依樹木保護條例檢附基地即蘭雅公園西側部分之全部完整樹籍資料請主管機關文化局就有無受保護樹木審查，並蒙文化局覆以「基地內並無受保護樹木』、「未達本市受保護樹木標準」，因此「依規定可免辦理樹木保護審議作業」，亦即該基地內實無受保護樹木。相對人所出具之文化局發函，僅係行政機關接受民眾陳情時之制式回函，表示本案已受理在案，但非否定其原來無受保護樹木之認定，原審法院對上述事實均未予詳察，遽予裁定，實有違法等語。
四、本院按：㈠人民對行政機關之違法處分提起行政訴訟，必其受損害之權利或法律上利益與主張違法之行政處分有直接之因果關係始得為之，此即為主觀之行政訴訟；至於無關自己之權利或法律上利益，以法律有特別規定者，始得提起。行政訴訟法第9條所規定之「維護公益訴訟」即屬之。又「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之假處分」，行政訴訟法第298條第2項亦有明文，惟此之「公法上法律關係」，需為具體之公法關係始足當之，至於行政訴訟法第9條之「維護公益訴訟」，因缺乏具體之公法爭執關係，自不得依上該條項聲請定暫時狀態之假處分。㈡本件相對人於原法院聲請在其等確認抗告人95年9月7日北市停秘字第09539311100號公告之「蘭雅公園附建地下停車場新建工程（土建工程第一期）」招標案之違法處分無效確定前，相對人不得進行蘭雅公園之安全圍籬施作及相關之樹木移植等作業。然查，相對人並非上開招標案之廠商，而為蘭雅公園附近之居民，，並非「法律上之利害關係人」，自不能提起行政訴訟法第6條確認訴訟，請求確認抗告人上該公告之「蘭雅公園附建地下停車場新建工程（土建工程第一期）」招標案之行政處分無效。又系爭招標案基地內有無符合樹木保護條例所規定之「受保護樹木」，固與公益有關，但並無相關法律規定人民（含相對人）對於抗告人於進行系爭招標案之招標及決標時，如未依樹木保護條例第6條第1項前段規定，將系爭招標案內工地區內樹籍資料及受保護樹木之保護計畫或移植與復育等相關資料送請主管機關審查同意時，相對人得提起行政訴訟法第9條之訴訟，因此，相對人自不得提起行政訴訟法第9條之「維護公益」訴訟。㈢綜上所述，相對人於本件並無公法上之權利，亦缺乏具體之公法上法律關係，則其等依行政訴訟法第298條第1項、第2項規定聲請假處分，尚嫌無據，原法院遽予准許，自有違誤，抗告人提起抗告，指摘原裁定違誤，求為廢棄並駁回相對人在原法院之聲請，為有理由，應由本院將原裁定廢棄並自為裁定。
五、依行政訴訟法第272條、第104條、民事訴訟法第492條、第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 11 月 22 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 陳 秀 美法官 侯 東 昇法官 劉 介 中法官 戴 見 草以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 11 月 23 日
書記官 郭 育 玎