最 高 行 政 法 院 裁 定
96年度裁字第02868號上 訴 人 交通部基隆港務局臺北港分局代 表 人 吳富雄 送達處所同上被 上訴 人 行政院勞工委員會代 表 人 盧天麟 送達處所同上上列當事人間因勞工安全衛生法事件，上訴人對於中華民國95年12月28日臺北高等行政法院95年度簡字第216號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第235條定有明文。所謂法律見解具有原則性，係指該事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要情形而言；如對行政命令是否牴觸法律所為之判斷，或就同類事件高等行政法院所表示之見解相互牴觸，有由本院統一法律上意見或確認其意見之必要情形屬之。
二、上訴人上訴意旨略謂：（一）按勞工安全衛生法施行細則已明確定義之適用事業，就法律優位及法律保留原則，主管機關之職權命令或函釋，或引用其他法律之函釋，擴張解釋至不屬於原勞工安全衛生法施行細則已明確定義之適用事業，其判決應屬不適用法規或適用不當，為違背法令。再按，原審法院未引用勞工安全衛生法及其施行細則及有關交通法律定義之「客貨運輸業」，卻引用被上訴人起訴答辯狀，就勞動基準法之行業認定函釋、上訴人之組織條例規定、交通部網站所公布交通行政機關及交通事業人員任用、及中華民國行業標準分類等多項非法律或非授權命令之規定及依據，將上訴人原非勞工安全衛生法適用之事業，違法擴張為適用之事業，並予以處罰，已牴觸法律優位及法律保留原則。（二）按行政院勞工委員會94年8月26日臺94勞安1字第0940047650號公告，依勞工安全衛生法第4條第1項第15款及第2項，將「建築物清潔服務業」擴大指定適用之事業、適用部分工作場所之事業，其定義為從事建築物及周圍環境之清潔、打掃等服務之事業。換言之，上訴人港區清潔勞務委外符合其定義，即在被上訴人94年8月26日公告之前「建築物清潔服務」尚非勞工安全衛生法公告適用事業，被上訴人之檢查人員至上訴人管轄臺北港區，實施勞動檢查之時間為94年6月3日。即本件於被上訴處分上訴人當時，上訴人係將非屬於勞工安全衛生法適用之事業，交付非勞工安全衛生法適用之事業承攬。上訴人既非「無勞工安全衛生法適用之事業」之原事業單位或「業主」，交付「無勞工安全衛生法適用之事業」予「無勞工安全衛生法適用之事業」承攬人及被承攬人，與勞工安全衛生法第18條其處罰之構成要件不符，應有不適用法規或適用不當。（三）查勞工安全衛生法第18條所稱之「共同作業」，係指原事業單位將其事業之一部分交付承攬時，而與承攬人、再承攬人於同一時期、同一區域分別僱用勞工共同作業之謂。原事業單位如僅派員做規畫、監督及指導時，則非該條文所稱之共同作業，復經勞委會81年1月11日臺81勞安一字第30197號函釋在案。原判決之法律見解，亦與被上訴人81年9月29日臺81勞安三字第30891號函釋，略以「事業單位如於其工作場所空地，劃出一部分供承攬人使用，其間用隔離區分，其勞工不致與承攬人之勞工混同工作，且相互間無作業干擾影響之情形，則非屬共同作業。」，明顯不同，被上訴人並於96年1月10日勞安1字第0950115363號令停止適用含前函之七件函釋之適用，顯然此法律見解，將擴大原勞工安全衛生法第18條之共同作業認定範圍，與前揭高雄高等行政法院或最高行政法院之案例皆強調共同作業之基準在於工作之關聯性，互有牴觸。（四）主管機關依違反勞工安全衛生法第18條時，必須確實證明其違法事實之存在，其舉證應具明確之義務，「事實認定」上也應嚴謹。本件被上訴人北區檢查所檢查人員，於94年6月3日檢查當日，既未親自訪察及目擊港區清潔作業情形，亦未與參與港區清潔工作人員進行訪談，瞭解其作業時間及作業地點等態樣，對於本分局員工如何與港區清潔人員互動亦未探求，亦未瞭解或目擊上訴人之員工是否有其答辯書所陳之「從事各項碼頭管理業務，如港埠設施、燈塔、港區道路、建築物、車輛等之維護管理」，被上訴人北區檢查所檢查人員於94年6月3日檢查當日，既未見到港區清潔人員，更不用說當然未目擊港區清潔作業，其答辯書所陳「且承攬人之任一勞工於港區內清潔作業，依契約為建物(辦公室)周圍、道路等，與上訴人之任一員工出入亦互為重疊；而港區清潔作業人員與上訴人人員及港區作業人員於同一期間於港區出入，作業時間必然包括人車通行等交互影響，已明顯產生作業上之危害關連，具有共同作業之事實」，完全出於臆測。本件所爭執者為「共同作業之事實」，被上訴人北區檢查所檢查人員，於檢查當日所為之「北區勞動檢查所一般行業安全衛生檢查會談紀錄」，僅能認定有港區清潔委外之事實及未成立協議組織之事實。有關共同作業之事實，未親眼目睹也未訪查，無證據也無證人能證明有共同作業。答辯書所陳「任一勞工」、「任一員工」、「必然」及「明顯產生」等文字，皆非憑事實所推論等語，爰請求廢棄原判決。
三、原判決以：（一）按勞工安全衛生法第2條第3項規定：「本法所稱事業單位，謂本法適用範圍內僱用勞工從事工作之機構。」第4條第1項第6款規定：「本法適用於左列各業：…
六、運輸、倉儲及通信業。…」第18條第1項第1款規定：「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮及協調之工作。…」第34條第2款規定：「違反上開第18條規定者，處3萬元以上6萬元以下罰鍰。勞工安全衛生法施行細則第5條規定：「本法第4條第1項所稱各業之定義，依附表之規定。」第24條規定：「本法第18條所稱共同作業，係指事業單位與承攬人、再承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作。」（二）被上訴人以上訴人與承攬人允天公司共同作業，未設協議組織並指定工作場所負責人擔任指揮協調工作，為被上訴人所屬北區勞動檢查所於94年6月3日派員實施勞動檢查時發現，違反勞工安全衛生法第18條第1項第1款規定，依同法第34條第2款規定，以原處分處上訴人罰鍰新臺幣3萬元。前揭事實有上訴人93年12月21日決標紀錄、94年度臺北港港區環境清勞務委外作業事項、被上訴人所屬北區勞動檢查所一般行業安全衛生檢查會談紀錄、被上訴人所屬北區勞動檢查所一般行業安全衛生檢查勞動檢查結果通知書、原處分附原處分卷足稽。惟上訴人否認為勞工安全衛生法之適用對象，亦非與承攬人允天公司共同作業。（三）按交通部基隆港務局臺北港分局組織條例第2條規定：「交通部基隆港務局臺北港分局（以下簡稱本分局）掌理下列事項：…二、港埠業務規劃、港埠營運、船舶貨物裝卸承攬業之監理及勞工安全衛生管理等事項。…四、港區土地之運用發展、經管、使用及出租收益等事項。…。」第6條規定：「本分局置秘書1人，…，勞工安全衛生管理員1人，…。」上訴人設置有勞工安全衛生業務主管，就其平時之安全衛生管理事項，應有勞工安全衛生法之適用。依中華民國行業標準分類所稱政府機關，凡各級政府行政機關均屬之；凡各級政府機關及民意機關均屬公務機關；政府機關基於行政管理目的而從事類似民間經濟活動者，亦歸屬入本類（參見中華民國行業標準分類）。上訴人為隸屬交通部之事業機構，所置人員為公務人員兼具勞工身分，係依交通部基隆港務局臺北港分局組織條例第11條第1項規定：「本分局人員之任用，適用交通事業人員任用條例。」規定任用，而交通事業人員任用條例第2條稱交通事業人員，指隸屬於交通部之事業機構從業人員。既為事業機構，即非屬前揭中華民國行業標準分類所稱政府行政機關，是無前揭中華民國行業標準分類公務機構之適用。復觀之卷附交通部網站所公布之交通行政機關並未包含上訴人，即上訴人非隸屬交通部之交通行政機關。再者，勞工安全衛生法第4條及勞工安全衛生法施行細則第5條及附表對運輸事業之定義為「從事水、陸、空客貨運輸之事業」。上訴人於接受被上訴人所屬北區勞動檢查所檢查時，仍有經營碼頭管理、港埠設施管理、拖船等業務，應屬於中華民國行業標準分類「運輸、倉儲及通信業」項下之細類港埠業及其他水上運輸輔助業，且其亦設有業務課，職掌勞工安全業務，此為上訴人所不否認，是上訴人應屬勞工安全衛生法之適用對象。再者，現行即被上訴人91年4月25日發布勞工安全衛生法施行細則第5條規定：「本法第4條第1項所稱各業之定義，依附表之規定。」其修正背景肇因經濟環境變遷，中華民國行業標準分類新興經濟活動業別與日俱增，被上訴人80年9月16日修正發布之原勞工安全衛生法施行細則第5條之附表各業原定適用範圍，未能逐一列舉，爰予以刪除，修正以事業實際經營作業活動是否符合各業之定義予以認定，而認定行業別自仍應參照中華民國行業標準分類該大類之細類定義實質內容。是上訴人上開主張，並非可採。（四）依被上訴人81年7月31日台81勞動一字第21876號函釋略以：「按我國行業分類，係以場所單位主要經濟活動作為分類基礎，並按經濟活動性質相同或相似者歸屬一類，如該場所單位同時從事多種性質不同之經濟活動，按其產值（或營業額）最多者認定其行業，前項產值係指一定期間內，各類生產者生產之所有貨品與服務，若為有形商品之生產，則以其產量乘以平均單價計算，若為無形勞務則以服（勞）務收入計算」，適用勞工安全衛生法事業係以實際主要經營活動，即按其產值（或營業額）最多者認定其業別，與其是否係依法授權無涉。且查國有土地出租招商係營業資產租金收入，非屬上揭函釋產值範疇，尚難認其為上訴人主要之經濟活動。而臺北港為基隆港國際輔助港，上訴人為經營碼頭管理與維護，系爭裝卸業管理費係屬上訴人碼頭管理之棧埠收入，歸屬港埠收入〔參見上訴人94年度損益表、營業（外）收入月報表〕，上訴人於接受被上訴人所屬北區勞動檢查所檢查時，仍有經營碼頭管理、港埠設施管理、拖船作業（94年12月15日始由民間業者承辦經營；參見上訴人資訊網站之刊登內容）等業務，為上訴人所不爭，依其產值為上訴人主要之經濟活動，屬於中華民國行業標準分類「運輸、倉儲及通信業」項下之細類港埠業及其他水上運輸輔助業，為勞工安全衛生法第4條第1項第6款之適用對象。上訴人既為勞工安全衛生法第4條第1項第6款之運輸、倉儲及通信業，非同條項第15款經中央主管機關（即被上訴人）指定擴大適用勞工安全衛生法之事業，被上訴人自亦無須依同條文第2項就上訴人事業之部分工作場所或特殊機械、設備指定適用勞工安全衛生法。卷附被上訴人依勞工安全衛生法第4條第1項第15款及第2項規定以94年8月26日勞安一字第0940047650號公告指定事業單位擴大適用勞工安全衛生法，上訴人主要經營活動既非為從事建築物及周圍環境之清潔、打掃等服務之事業，上揭之公告與其無涉，上訴人主張：被上訴人之檢查人員至上訴人所轄臺北港區實施勞動檢查之時間為94年6月3日，係於被上訴人94年8月26日台94勞安一字第0940047650號公告之前，故尚非勞工安全衛生法公告適用之事業云云，有所誤解，亦非可採。（五）勞工安全衛生法第18條之立法要旨，係加強事業單位與承攬人間之連繫，原事業單位於彼此作業間具有共同作業情況，應善盡指揮協調、巡視、連繫調整、教育訓練指導及協助等防止災害發生之必要措施，共同負擔起防止職業災害發生之責任，保障勞工生命及財產之安全。按最高行政法院89年度判字第2518號判決謂：「事業單位與承攬人是否為共同作業，應以同一時期、同一區域所進行之工作整體為認定基礎，非以事業單位是否參與各承攬人所承攬之業務為認定基礎。」港區之環境清潔為上訴人從事碼頭經營管理所必要之輔助活動，該項業務屬其事業經營管理之一部分，上訴人將其所能支配管理之港區清潔勞務交付允天公司承攬，該公司之勞工於港區內從事辦公室建築物周圍及碼頭、道路等環境清潔時，與上訴人員工從事各項碼頭管理業務，如港埠設施、燈塔、港區道路、建築物、車輛等之維護管理，有共同作業之事實，且顯有可能產生作業上之危害關連，上訴人對承攬人應有共同作業之聯繫。抑且，上訴人於承攬人承攬港區環境清潔作業、道路作業、近接道路作業以及臨水作業等期間，其承攬人勞工清潔作業之工作時間與上訴人所僱員工作業時間互為重疊；且承攬人之任一勞工於港區內清潔作業，依契約為建物（辦公室）周圍、道路等，與上訴人之任一員工出入亦互為重疊；而港區清潔作業人員與上訴人人員及港區作業人員於同一期間於港區出入，作業時必然有包括人車通行等交互影響，顯已產生作業上之危害關連，具有共同作業之事實，是上訴人對承攬人應有共同作業之聯繫。另勞工安全衛生法施行細則第3條第2項所稱同一工作場所作業，應以承攬人、再承攬人之勞工在上訴人提供港區內之勞務場所，為上訴人之營運範圍所能支配、管理之場所，為認定事業單位與承攬人、再承攬人等是否共同作業之基準，始符合勞工安全衛生法係為防止職業災害，保障勞工安全與健康之立法目的；事業單位並非在工作場所內之港區，劃出一部分供承攬人使用，將其隔離區分，即不屬同一工作場所作業。本件如上所述，就工作整體觀之，上訴人與承攬人為勞工安全衛生法施行細則第24條所稱於同一期間、同一工作場所從事工作，自屬有共同作業之事實。上訴人未與允天公司成立協議組織，連繫及調整工作事項，並指定工作場所負責人擔任指揮協調工作，未採取防止職業災害之必要措施，足認其違反勞工安全衛生法第18條第1項第1款規定等情，均已詳予論述，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴。
四、㈠原判決關於上訴人主要經營活動並非為從事建築物及周圍環
境之清潔、打掃等服務之事業，94年8月26日勞安一字第0940047650號公告指定事業單位擴大適用勞工安全衛生法與本件無涉之事實，以及上訴人在原審之主張被上訴人之檢查人員至上訴人所轄臺北港區實施勞動檢查之時間為94年6月3日，係於被上訴人94年8月26日台94勞安一字第0940047650號公告之前，故尚非勞工安全衛生法公告適用之事業云云，係不足採等事項均已詳為論斷。上訴人仍執與原審相同陳詞，指摘原判決不當，難認本訴訟事件所涉及法律見解，具有原則上之重要情事。
㈡再者，本件原判決已引據本院89年度判字第2518號判決，斟
酌全辯論意旨及調查證據之結果，認定上訴人對承攬人應有共同作業之聯繫，為共同作業之事實，並就上訴人主張：上訴人之港區清潔工作人員早於清晨6時即進行港區道路打掃，不需上訴人之員工於同一時期、同一區域共同作業才能完成，自無被上訴人所稱可能產生作業上之危害關連云云，為不足採等情，詳予論斷，將判斷而得心證之理由記明於判決，至於上訴意旨所引勞委會81年1月11日臺81勞安一字第30197號函釋及被上訴人81年9月29日臺81勞安三字第30891號函釋均與本件事實不同，自難比附爰引，上訴人對業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，而無本訴訟事件所涉及法律見解，具有原則上之重要情事。
㈢此外，本件上訴人所主張之前揭其他理由，亦就原審取捨證
據、認定事實之職權行使，指摘原判決不當，並無統一法律解釋之必要性；而上訴人仍據之，對於適用簡易程序之原判決提起上訴，揆諸前揭規定及說明，顯無所涉及之法律見解，具有原則上之重要情事，其所提起上訴，不合首揭規定，不應許可，其上訴難謂合法，應予駁回。
五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 11 月 22 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 陳 秀 美法官 侯 東 昇法官 劉 介 中法官 戴 見 草以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 11 月 23 日
書記官 吳 玫 瑩