最 高 行 政 法 院 裁 定
96年度裁字第00610號抗 告 人 甲○○○訴訟代理人 張金盛律師上列抗告人因與相對人公務人員住宅及福利委員會間確認行政處分無效事件，對於中華民國95年6月20日台北高等行政法院94年度訴字第03410號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人於民國（下同）57年間向訴外人謝姓家族購買臺北市○○區○里○段14分坡內小段218、215、216、468地號等土地（下稱系爭土地），業已付清價金。在地主將土地過戶給予抗告人前，相對人因擬蓋內湖國會山莊，乃向抗告人收購上開土地，抗告人應相對人要求出具承諾書，同意將向謝姓地主7人購買尚未過戶之上開土地全部轉售給相對人。由相對人另與謝姓地主訂立買賣契約，直接辦理過戶給相對人，價金則約定由相對人交付謝姓地主轉交抗告人。嗣抗告人將謝姓地主交來之土地所有權狀、印鑑證明、戶籍謄本、土地使用權同意書悉數轉交相對人。然215地號謝姓地主雖領4成價金但並未轉交給抗告人，相對人亦疏未於付款給謝姓地主時通知抗告人在場，致抗告人之價金落空。其後謝姓地主對於其他地號土地亦拒領簽約金及價金，拒絕在移轉登記文件用印，拒絕過戶給相對人。68年相對人另提起68年訴字第387號訴請謝姓地主移轉土地，相對人對於468地號勝訴三分之二，216地號勝訴九分之八，218之1地號勝訴九分之八，但持分無從點交，無法建築，相對人遂放棄收購。綜合言之，抗告人將系爭土地出賣予相對人，未獲分文，且相對人對上開土地亦已放棄收購，爰訴請確認上開收購之行政處分無效及確認相對人與謝姓地主間之買賣關係不成立或不存在，相對人並應償還抗告人價金新臺幣66,940,243元等語。
三、原裁定以：行政機關代表國庫出售或出租公有財產，或向人民買賣財產，除係徵收或強制收買外，由於其並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決，司法院大法官釋字第448號解釋可資參照。末按人民與代表國家之機關因私經濟權義關係發生爭執，應訴由普通司法機關依法裁判，不得依行政爭訟方法請求救濟。而行政機關基於私法關係之地位所為之通知，不問其性質為意思表示或意思通知，要均屬私法上之行為，與基於公法上權力服從關係所為之行政處分有別。自不能指為本於職權所為之行政處分，而對之提起訴願，改制前行政法院49年判字第8號亦著有判例。系爭土地係由抗告人向訴外人謝姓地主購買後，於辦理過戶前，再出具承諾書，將土地「轉售」予相對人，抗告人對於當時是否將該土地「轉售」予相對人，仍有自主權，相對人並非以徵收或強制收買之方式取得系爭土地權利，故核其性質應屬私法上之買賣行為，而非行政處分。抗告人固對上開交易有所爭執，惟其爭執核屬私權關係發生之爭執，應訴由普通法院裁判，不得依行政爭訟程序請求救濟，本院對之無審判權，故本件抗告人之訴，於法不合，應予駁回。
四、本件抗告意旨略謂：（一）原裁定引用釋字第448號解釋，理由不備。按釋字第448號解釋指行政機關代表國庫出售或出租公有土地之爭議，與本件行政機關代表政府向人民「收購」土地，情形不同。故原裁定泛將釋字第448號解釋涵蓋「向人民買賣財產」在內，顯有適用法規不當之違背法令。
（二）本件類似徵收之片面徵收行為係行政處分，非私經濟行為。蓋如係私經濟行為，則契約應以「雙務契約」方式出現進行交易，但本件兩造並未訂立書面買賣契約，抗告人除有原證五之收據外，別無他物，毫無保障，與雙務契約本旨相去甚遠，足證本件係類似徵收之片面收購行為，係行政處分，非私經濟行為。（三）相對人於移交清冊自承「收購」兩字，而非「買受」，由其用詞，證明被擬定興建國會山莊（中央社區）時已決定以公權力介入收購，並付諸實施，始會在內部移交清冊有「收購」之記載，足證本件非私法契約，係行政處分。（四）由欠缺私經濟契約之對等關係證明本件係行政處分。抗告人於60年6月15日提出所有權狀、承諾書，但相對人未付定金、未簽約，亦未給付抗告人任何文件。兩造顯然非立於對等關係，與雙務契約之程序不符，與一般買賣程序不符。（五）行政處分得以口頭或其他方式為之，非要式行為，行政程序法第95條定有明文。本件自60年6月15日相對人命抗告人交付所有權狀開始已以口頭為行政處分，為片面單方之行政行為，相對人未予抗告人立有書面之買賣契約（民法第760條規定不動產之買賣應以書面為之），尚難認為係私法契約。既非私法契約，而相對人已將218-1地號過戶8/9，並取得468地號2/3及232地號8/9移轉登記之確定判決，顯見係行政處分至明。
五、按提起行政訴訟法第6條確認行政處分無效之訴訟，必以有違法之行政處分存在，且該違法已達重大而明顯之程度為必要，始係合法。而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至若行政機關代表國庫向人民購買不動產，純係行政機關立於準私人地位，基於私法自治原則，與人民所達成之合意，係屬私經濟作用，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，參酌司法院釋字第448號解釋意旨，其性質非屬行政處分，當事人對之若有爭執，應循民事訴訟程序解決。次按提起行政訴訟法第6條確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）之訴訟，不論係由法律關係之當事人，甚或第三人所提起，均應以公法上之權利義務關係為訴訟標的，始係合法。查抗告人於57年間向訴外人謝姓家族購買系爭土地，業已付清價金。在地主將土地過戶給抗告人前，相對人因擬蓋內湖國會山莊，乃向抗告人收購上開土地，抗告人應相對人要求出具承諾書，同意將向謝姓地主7人購買尚未過戶之上開土地全部轉售給相對人。由相對人另與謝姓地主訂立買賣契約，直接辦理過戶給相對人，價金則約定由相對人交付謝姓地主轉交抗告人。嗣抗告人將謝姓地主交來之土地所有權狀、印鑑證明、戶籍謄本、土地使用權同意書悉數轉交相對人。然215地號謝姓地主雖領4成價金但並未轉交給抗告人，相對人亦疏未於付款給謝姓地主時通知抗告人在場，致抗告人之價金落空。其後謝姓地主對於其他地號土地亦拒領簽約金及價金，拒絕在移轉登記文件用印，拒絕過戶給相對人。68年相對人另提起68年訴字第387號訴請謝姓地主移轉土地，相對人對於468地號勝訴三分之二，216地號勝訴九分之八，218之1地號勝訴九分之八，但持分無從點交，無法建築，相對人遂放棄收購等情，為原審所認定之事實。準此，本件抗告人、相對人與訴外人謝姓地主等人間，就系爭土地之收購、讓受，純係基於私法自治原則所達成之私法上買賣行為，相對人並未對之行使公權力，至為明顯。揆諸前揭說明，其性質並非行政處分，抗告人與相對人間，對價金之支付，與土地之過戶，縱事後發生爭議，自應循民事訴訟程序解決。從而原審法院以本件純係私權爭議為由，從程序裁駁，核與行政訴訟法第2條、第107條第1項第1款之規定無違。抗告人徒執己見主張本件係公法爭議，求為廢棄，非有理由，應予駁回。
六、本件抗告為無理由，爰依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 26 日
第六庭審判長法 官 張 登 科
法 官 葉 百 修法 官 藍 獻 林法 官 林 清 祥法 官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 3 月 27 日
書記官 邱 彰 德