最 高 行 政 法 院 裁 定
96年度裁字第00861號抗 告 人 甲○○
乙○○即附表所示61人
共同送達代收人:陳明暉律師上列抗告人因與相對人財政部國有財產局間請求讓售國有土地事件，對於中華民國95年8月21日臺北高等行政法院95年度訴字第01648號裁定提起抗告，本院裁定如下：
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件原裁定係以：（一）按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟；訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之，分別為行政訴訟法第2條及第107條第1項第1款所明定。次按司法院釋字第448號解釋謂：「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」政府對於一般公有財產之管理及處分，並未負有特殊之行政任務，因而與人民發生租售之私法上契約關係者，性質上與為達成特殊之行政目的所為之行政措施，因有行政措施之介入及相關法令之規範，而涉有公權力及行政處分之性質者尚有不同。雖然行政機關將管有之公家宿舍，分配其機關員工使用，依司法院釋字第557號解釋意旨所示，被認定為管理財物之權限內行為，但未將公有宿舍房地出售予使用者之行為一併解為公法行為。（二）行政機關將其管理之公有宿舍房地出售其機關內部之成員（此等成員在公務員身分法上之定位並非重點），並無執行任何特定行政任務之功能存在，非係公法關係。而抗告人在本案中引用之「交通部所屬事業機構眷舍房地處理要點已建讓售規定」之規範，僅屬行政機關之內部行政規則，並不對外產生公法上之法律效果。（三）國家之財產並不屬於其管理機關，管理機關僅在達成公務目標之限度內，得使用該等財產，而無處分權限。真正有權代表國家而處分國家財產者，非相對人莫屬。因此之故，即使抗告人等服務之「前」郵政總局在未改制為中華郵政股份有限公司（現改制為臺灣郵政股份有限公司）前，具有行政機關之身分，並可依法決定服務成員中何人可以優先承購公有房地。但決定以後，真正有權出面締約者，實為主管國家財產之相對人，而且此等締約行為以及因締約而生之爭議（例如本件中之土地售價爭議），俱屬私法事件，不能循公法行政爭訟程序解決。事實上，依抗告人所提之書證顯示，其等之買賣契約亦非直接與郵政總局訂立，而是與財團法人臺灣郵政協會訂立，由此更可推知本案有關土地出售價格之爭議，實屬私法爭議。從而本件有關出售土地價格之爭議，應屬抗告人與相對人間因私法關係所生之爭執，非屬公法關係，訴願決定以本件係屬私法關係所生之爭執，應循民事訴訟程序以求解決，而為訴願不受理之決定，並無不合，抗告人復提起本件行政訴訟，法院無審判權，原審即認其訴於法不合，乃駁回抗告人在原審之訴。
三、抗告意旨略謂：依憲法第83條、司法院釋字第466號、第557號解釋之意旨、行政院發布之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點及交通部發布之交通部所屬事業機構眷舍房地處理要點之規定，顯見提供職務宿舍或將宿舍房地於特定條件下讓售予公務機構成員，乃執行保障公務人員之公法上職務，符合憲法保障公務人員之意旨，則就此而生之讓售決定，自有公法之性質，行政法院自有審判權，且本件情形與司法院釋字第448號解釋之情形並不相同，抗告人等並非單純以一般第三人之身分要求相對人以特定價格讓售國有土地，而係本於民國69年間與交通部間因公務機構現職人員身分成立之約定而要求履行，原審竟仍認本件行政法院無審判權，自有違誤。其次，原審認僅有相對人方有權與抗告人等就國有土地之讓售訂約，則是否抗告人等既未與相對人訂約，雙方即未成立私法關係？果如此則依闡述雙階段理論之司法院釋字第540號解釋之意旨，雙方既未進入締約程序成立私法關係，抗告人等如有不服，自得提起行政爭訟，乃原審竟以無審判權為由將抗告人等之訴從程序上駁回，於法自有未合。再者，抗告人於本件訴願書及起訴狀中均主張本件涉及原處分機關行政裁量權未依法行使之違法，自非民事訴訟途徑可得解決，抗告人等提起行政爭訟並無不合等語，作為原審對本件非無審判權之攻擊方法，惟原審就抗告人上開攻擊方法，並未於理由項下記載其意見，容有不備理由之違法等語。
四、本院按行政機關代表國庫出售公有財產，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，而屬私法上契約行為，已經司法院釋字第448號明確解釋在案，要不因出售對象為何人而有不同。本件因讓售系爭國有非公用土地所發生之爭議，揆諸上開司法院解釋，自係行政機關代表國庫出售公有財產之私法關係所生之爭執，為民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟事項，行政法院對之並無審判權，原裁定認事用法，並無違誤。抗告意旨以其於69年間與郵政總局所屬財團法人臺灣郵政協會訂立之土地讓售契約，請求相對人按該讓售契約所定之價格即69年之土地公告現值，辦理土地之讓售，主張依司法院釋字第466號、第557號解釋之意旨、行政院發布之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點及交通部發布之交通部所屬事業機構眷舍房地處理要點之規定，顯見提供職務宿舍或將宿舍房地於特定條件下讓售，有公法性質云云，惟查，司法院釋字第557號係關於行政機關、公立學校或公營事業機構，提供宿舍予其所屬人員任職居住相關之闡釋，與國有眷舍出售，係屬二事，抗告人予以比附援引，並無可採；且該項提供宿舍，其性質為私法之使用借貸關係，對於期滿拒不返還者，仍應提起民事訴訟，確定後以民事強制執行解決之，亦非屬行政訴訟事件。又中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第2條規定「眷舍房地之出售，由財政部國有財產局，依國有財產法有關規定處理。」，而國有財產法關於非公用財產之收益、處分，係以出租、讓售、標售之方式為之，均屬私法行為，並不因其對象為讓售機關內之公務人員而成為公法關係，且與抗告人所稱之憲法第83條所規定考試院掌理保障事項，迥不相侔。又司法院釋字第466號、第557號解釋並未變更同院釋字第448號解釋意旨，抗告人主張本件具有公法性質，與司法院釋字第448號解釋之情形並不相同云云，無非其主觀歧異之法律見解，並無可採。至所提本院93年度判字第629號判決，其案情有別，且非判例，本件不受其拘束。又本件抗告人係主張讓售契約業已成立，相對人應按69年公告現值訂定本件讓售金額，並非請求相對人訂立讓售契約，與司法院釋字第540號解釋無關，其主張可依該解釋提起行政訴訟云云，亦無可採。原審既無審判權，則就實體部分，不予審酌，亦無違誤。抗告論旨，仍執前詞，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 30 日
第四庭審判長法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光法 官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 96 年 5 月 1 日
書記官 阮 桂 芬