最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00001號上 訴 人 浚有企業股份有限公司代 表 人 甲○○ 送達處所同上被 上訴 人 雲林縣政府代 表 人 乙○○ 送達處所同上
送達代收人 丙○○送達處所臺灣省雲林縣斗六市○○路○段○○○號上列當事人間因確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國96年9月26日高雄高等行政法院96年度訴字第670號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人從事製版業，經前台灣省政府環境保護處中區環境保護中心（以下簡稱前台灣省中區環保中心）於87年4月16日派員前往稽查，發現上訴人未領有廢（污）水排放許可證而排放廢（污）水於地面水體，經稽查人員於排放處採取水樣送驗，檢驗結果化學需氧量（COD）未符合87年製版業放流水標準134毫克/公升（mg/L），違反行為時水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，被上訴人乃依同法第38條及第42條規定，以87年5月11日府環二字第8736008856號及第0000000000號處分書，分別裁處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限期於87年8月5日前完成改善並報請查驗，因上訴人逾期未檢具相關文件報請查驗，視為未改善完妥，被上訴人再以87年9月2日府環二字第8736015444號處分書（共計6件），處按日連續處罰，各裁處上訴人6萬元罰鍰，合計36萬元，總計上訴人被裁處罰鍰48萬元。因上訴人並未就前開處分書於期限內提起行政爭訟，亦未依規定於繳款期限內繳納罰鍰，被上訴人乃依行為時水污染防治法第57條規定，將本件移送台灣雲林地方法院（以下簡稱雲林地院）強制執行，因查無上訴人財產，業經雲林地院核發87年12月29日雲院洋民執辛決字第87-6960號及88年4月15日雲院洋民執辛決字第88-2160號債權憑證在案。嗣經被上訴人分別於94年8月29日及同年9月28日再函請上訴人儘速於94年9月15日及同年10月15日前繳清罰鍰12萬元及36萬元，並告知如逾期仍未繳納，將依法移送行政執行處強制執行，然上訴人多次以本件違章發生當時，上訴人廠房係出租予萬有紙廠股份有限公司（以下簡稱萬有公司）使用，且稽查紀錄中事業代表之簽名亦係萬有公司員工所為，是本件罰鍰處分之相對人應為萬有公司為由，拒絕繳納罰鍰，被上訴人乃將本件移送法務部行政執行署嘉義行政執行處（以下簡稱嘉義行政執行處）執行，經該處於95年9月25日查封上訴人負責人甲○○所有車號00-0000號車輛1部。嗣上訴人於96年3月5日以浚字第9603003號函請雲林縣環境保護局（以下簡稱雲林縣環保局）更正上開處分之處罰對象為萬有公司，然雲林縣環保局經請求後超過30日仍不為確答，遂提起本件行政訴訟，請求確認被上訴人87年9月2日府環二字第8736015444號（共計6件處分書）、同年5月11日府環二字第0000000000號及府環二字第8736008856號所為課處罰鍰之行政處分無效。
二、上訴人起訴主張：㈠87年5月11日府環二字第8736008856號及第0000000000號處分書，以及87年9月2日府環二字第8736015444號處分書（共計6件）作成期間為87年5月及9月，然於83年3月30日至93年3月30日間，上訴人即將廠房全部出租予萬有公司共計10年，是本件污染行為人係萬有公司，且稽查紀錄中事業代表之簽名亦為萬有公司所屬員工所為，因當時萬有公司陷入重整之困境中，對於罰鍰無心處理，嗣被上訴人於94年8月29日向上訴人催繳罰鍰12萬元，上訴人始發覺有異，向被上訴人聲請補發處分書，被上訴人復於94年9月28日催繳罰鍰36萬元，經上訴人向雲林縣環保局提出申請，達成只要萬有公司同意更正為受處分人，即撤銷上訴人此部分罰鍰之協議，萬有公司於95年10月30日以萬紙總字第9510012號函同意更正繳款對象，惟被上訴人仍未依協議作成更正，造成上訴人之權利受損。㈡基於程序正義之要求，污染取締必須會同受處分人一同確認，給予陳述意見的機會，且處分文書必須依法送達於受處分人，俾供行政救濟，惟就本件觀之，被上訴人於稽查之時所通知者為萬有公司，且於水污染稽查紀錄表上簽名者為吳堯鴻，而吳堯鴻自85年7月19日起，迄今均受僱於萬有公司，顯見取締之時即未通知上訴人，且處分書亦是直接寄給萬有公司，從未合法送達於上訴人，致上訴人無從得知受罰鍰處分之事實，於法定期間內提出救濟，足徵上開行政處分具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第7款之規定，應屬無效之行政處分，為此，提起本件行政訴訟。
被上訴人則以：㈠本件被上訴人分別於87年5月11日及同年9月2日作成府環二字第8736008856號、第0000000000號及第0000000000號處分書，迄今已超過行政程序法第128條規定5年法定期限。又本件業經雲林地院核發87年12月29日雲院洋民執辛決字第87-6960號及88年4月15日雲院洋民執辛決字第88-2160號債權憑證予被上訴人在案。㈡上訴人主張其於83年3月30日至93年3月30日合計10年間將廠房全部出租予萬有公司，但上訴人並未向被上訴人或雲林縣環保局為任何形式之報備；又前台灣省中區環境保護中心於87年4月16日派員稽查時，上訴人指派會同之事業代表出示工廠登記證等相關資料即為上訴人，且其從事製版作業產生之廢水亦與稽查人員現場採樣之內容相符，同時稽查採樣過程及紀錄內容均經上訴人代表簽名確認並無異議；另被上訴人分別於87年及88年2次將本件罰鍰移請雲林地院強制執行，上訴人亦未提出說明。㈢又上訴人主張其向雲林縣環保局提出申請，達成只要萬有公司同意更正為受處分人，被上訴人即撤銷上訴人有關本件罰鍰之協議，然被上訴人或雲林縣環保局並未與上訴人召開類似之會議及作成類似之會議紀錄或其他書面資料。此外，萬有公司雖以95年10月30日萬紙總字第9510012號函表示就有關95年度水污執字第13275號等滯納水污染防治法行政執行事件，同意將繳款對象更正為該公司，然其亦於前開函中說明因該公司業已於88年5月31日經雲林地院民事裁定為重整公司，而系爭3筆罰鍰係在該公司裁定重整前所發生，請依公司法第296條及第297條之規定辦理等語，是由上開內容可知，萬有公司顯然僅形式同意更正繳款對象，並無繳納罰鍰之實質意願等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠行政訴訟法第6條第2項規定之目的，在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。又起訴而欠缺行政程序，並非上訴人一己所能補正，法院無庸定期命補正，得認起訴不備法定要件，為不合法而逕行裁定駁回之。然在裁定駁回前，如行政處分已經原處分機關為實質審查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正（最高行政法院94年度判字第199號判決參照）。經查，本件上訴人起訴請求確認被上訴人87年9月2日府環二字第8736015444號（共計6件處分書）、同年5月11日府環二字第8700040292號及府環二字第8736008856號所為課處罰鍰之行政處分無效，於起訴前雖曾請求被上訴人及雲林縣環保局更正上開行政處分之受處分人為萬有公司，然並未踐行請求被上訴人確認該行政處分為無效之行政程序，因被上訴人於本件訴訟中已將答辯狀送達上訴人，並於準備程序中，主張所為上開處分為合法有效，業已就原處分為實質審查確認並非無效，是依前述說明，應認上訴人提起本件確認之訴之行政程序欠缺因而補正。㈡行政程序法雖自90年1月1日始施行，然該法係將有關行政程序之學說、實務及行政法之一般原理原則予以明文化，是該法施行前，關於該法第111條之所規定之無效之原因，非不得認係行政法之一般原理原則而加以適用。㈢由行政程序法第101條第1項規定可知更正行政處分，並非處分機關就事件之爭執重新為處分，而係將處分書中誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤，加以更正，使處分書中所表示者，與處分機關本來之意思相符，原處分書之意旨，並未因而變更；亦即原處分之效力，不因更正而受影響。又上開法條規定所謂「顯然錯誤」，雖包括當事人姓名或名稱之錯誤在內，然當事人之姓名或名稱，因表示不正確而發生之顯然錯誤，須未變更該當事人之同一性，始得依上開規定予以更正。若當事人之姓名或名稱並無錯誤，而係就違章行為之行為人，究為受處分人或為其他人有所爭執，因所爭執之當事人並不具同一性，故屬行政處分有無認定事實錯誤之違法問題，而非屬上開法條規定「顯然錯誤」之情形，受處分人或利害關係人若有不服，自應就原處分以行政爭訟方式救濟，而不得請求處分機關逕為更正。查，本件被上訴人以違反行為時水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，乃依同法第38條及第42條規定對上訴人裁罰；又依當時稽查人員所載寫之水污染稽查紀錄，其檢查對象之名稱為上訴人，行業別為製版業，登記證號00-000000-00亦為上訴人之工廠登記證號碼，負責人蘇俊哲為當時上訴人之負責人，而系爭處分書之受處人名稱及其負責人姓名亦為上訴人及蘇俊哲乙節，此有水污染稽查紀錄及系爭處分書影本附卷足稽。足見系爭處分書之受處分人之名稱並無記載錯誤之情形，揆諸前揭法條規定及說明，若上訴人認其非屬該違章行為之行為人，自應對該處分提起行政爭訟，而非請求被上訴人逕行將系爭處分書之受處分人更正為萬有公司。㈣又所謂行政處分無效，係指行政處分具有一定之瑕疵而自始確定不發生效力之謂。至於行政處分無效之原因，我國行政程序法仿德國立法例，採「明顯重大理論」，亦即行政處分如有明顯而重大之瑕疵時，即構成無效。是對於行政處分無效之原因，前揭行政程序法第111條設有規定，該條第1款至第6款為無效原因例示規定，第7款則為無效原因之概括規定。再以行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，只是得撤銷。查，本件被上訴人稽查之對象為上訴人，而系爭處分書之受處分人亦為上訴人，且該處分書就違章行為之時間、地點、違章事實、處分理由及適用法令及裁處罰鍰額度等事項，均有詳細記載，並無行政程序法第111條第1款至第6款例示之情形，且該處分內容亦無何一望而知之重大明顯瑕疵，核與行政程序法第111條第7款規定亦不相符；故縱使上訴人主張其廠房已出租給萬有公司，本件實際之違章行為人為萬有公司而非上訴人乙節屬實，亦屬被上訴人就系爭處分所認定之事實有無錯誤違法，而得予撤銷之問題，揆諸前揭說明，該處分並非當然無效。故上訴人主張本件違章行為人為萬有公司，而系爭處分書受處分人卻記載上訴人，該處分應屬無效，應予更正云云，顯不可採。㈤綜上所述，上訴人之主張並不可採。從而，上訴人提起本件訴訟，請求確認被上訴人87年9月2日府環二字第8736015444號（共計6件處分書）、同年5月11日府環二字第0000000000號及府環二字第8736008856號所為課處罰鍰之行政處分無效，為無理由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨略謂：行政訴訟法第125條第2項、第3項規定，審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充。此為審判長因確定訴訟關係之闡明權，同時並為其義務，故審判長對於訴訟關係未盡此必要之處置，違背闡明之義務者，訴訟程序即有重大瑕疵，所為判決即屬違背法令。本件實際之違章行為人既為萬有公司，但原審認縱使裁罰對象錯誤，因該處分內容無何一望即知之重大明顯瑕疵，上訴人應提起撤銷之訴，原審應予闡明俾以更正或補充，原審未踐行此程序逕予駁回，難謂無違背法令。另上訴人於知悉行政處分後，旋即以行政處分無效要求被上訴人確答，因上訴人未確答，遂提起本件訴訟，縱程序有誤，依行政訴訟法第6條第5項規定，原審亦應移送訴願管轄機關，原審卻逕駁回，有不適用法規之違誤云云。
五、本院按：㈠「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為90年1月1日施行之行政程序法第111條所明定。就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，1至6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度重大，任何人一望即知。如瑕疵非重大明顯，尚須實質審查始能知悉者，則該行政處分並非無效，僅為「得撤銷」。被上訴人為前開處分時，行政程序法雖尚未施行，但前揭行政處分無效之法理，於行政程序法施行前亦有其適用。本件原審認上揭處分並非無效，業於判決理由內敘述甚詳，經核於法尚無不合，且上訴人關於原判決此部分之見解，於上訴時並未再予爭執，則上揭處分並未達於無效之程度，洵勘認定。㈡「應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」行政訴訟法第6條第5項固有明文，惟對於違法行政處分之救濟程序，原則上應依行政訴訟法第4條之規定，提起撤銷訴訟，且於提起撤銷訴訟前，應先踐行訴願程序，如當事人因可歸責於自己之事由而遲誤提起訴願，該行政處分即告確定，當事人不得再行爭訟。本件被上訴人所為之系爭處分，曾按址送達上訴人，有送達回証附於原審卷為憑（見原審卷第139、140頁），因上訴人未予爭執，被上訴人乃移送雲林地院強制執行，因查無上訴人財產，業經雲林地院核發87年12月29日雲院洋民執辛決字第87-6960號及88年4月15日雲院洋民執辛決字第88-2160號債權憑證予被上訴人收執在案，亦有債權憑證在卷為憑。足見系爭處分業已因上訴人未依限提起行政爭訟而告確定。從而，原審未行使闡明權，並依行政訴訟法第6條第5項之規定，將該事件移送於訴願管轄機關，自無違誤，上訴人上該主張，不足採信。從而，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 1 月 17 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 侯 東 昇法官 林 樹 埔法官 劉 介 中法官 戴 見 草以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 1 月 17 日
書記官 郭 育 玎