最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第1043號上 訴 人 亞太儲運股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林政憲 律師
劉怡秀 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 乙 ○訴訟代理人 王伊忱 律師
陳景裕 律師鄭美玲 律師上列當事人間市區道路條例事件，上訴人對於中華民國95年10月11日高雄高等行政法院94年度訴字第325號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人與交通部高雄港務局興辦「○○○區○○道路系統─高雄港區第3、5貨櫃中心平面連絡道路闢建及高雄市○○路、漁港路改善計畫」（下稱「○○○區○○道路系統改善計畫」），該「○○○區○○道路系統─高雄港區第三、五貨櫃中心平面連絡道路闢建及高雄市○○路、漁港路改善計畫興建計畫書」（下稱「○○○區○○道路系統改善興建計畫書」）並經報請行政院民國90年6月28日台90交字第036476號函核定在案。該計畫書內容包含新生路、漁港路及第3、5貨櫃中心平面連絡道路改善，其中新生路管制站為坐落新生路距亞太路口230公尺處，係為解決第3、5貨櫃中心間海關押運問題而設立，且一併將亞太路與新生路南側末端納入港區管制範圍，以改善市區交通，並利高雄港第3、5貨櫃中心之轉運，形成自由貿易區雛型。被上訴人乃以93年8月18日以高市府工新字第0930043246號公告（下稱原處分），自93年11月15日起，限制亞太路及新生路部分路段，僅供港區車輛通行使用。上訴人認為被上訴人上開處分有侵害其權益，提起訴願，遭決定駁回，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：㈠、上訴人提起本件先位之訴：被上訴人88年都市計畫將高雄市○○路、新生路列入計畫範圍內，其中新生路由20公尺拓寬為38公尺，而上訴人所有之土地面臨亞太路、新生路，被上訴人卻以公告將亞太路封閉、新生路設置管制站，形同廢除都市○○○道路，實質上已變更88年都市計畫之內容，自應依都市計畫法之規定辦理，方屬適法，但被上訴人以市區道路條例第28條規定，取巧迴避變更都市計畫應為之嚴謹程序。且市區道路條例第28條應配合同法第1條之意旨辦理，亦即市區道路條例係規範市區道路之修築、改善、養護、使用等相關事項，而第28條所謂「必要時」，應指對於道路使用之「暫時性處置」，但被上訴人公告，已使系爭道路成為「終局性不使用」之永久性封閉，顯屬變更被上訴人88年都市計畫之範圍，有違依法行政原則，逾越裁量權範圍。被上訴人上開違法處分，使上訴人所營加油站頓失原可順路加油之客源，其中大型貨拖車流失90%，每月損失柴油營利為1,731,493.6元，自小客車流失50，每月損失汽油營利為149,425.76元，上訴人每日合計損失62,997元，已構成上訴人類似徵收侵害之損失，爰依行政訴訟法第7條規定，合併請求損害賠償，即被上訴人應就上訴人自93年11月15日起至回復原處分前之狀態日止之營業損失，按日賠償上訴人62,997元。上訴人備位聲明部分：㈡、上訴人提起備位之訴：按「擴大、擬定及變更高雄市都市計畫港墘地區與小港特定區細部計畫（第2次通盤檢討）案」為行政處分，上訴人先前善意信賴該行政處分，即依該計畫書高雄市○○路、新生路不但拓寬，亦肩負港區交通運輸之重任，被上訴人卻以93年8月18日高市府工新字第0930043246號公告，自93年11月15日起，限制亞太路及新生路部分路段，僅供港區車輛通行使用，使上訴人所有土地因之形成袋地狀態，致使用及經濟價值因之受有134,166,930元之地價損失；又上訴人上開加油站其使用年限原為35年，至亞太路、新生路限制使用之日止，僅使用3年，經依現金流量觀點折算未來所致營業利益減損之結果，其喪失之正當利益計為493,158,518元，總計上訴人至少將損失627,325,448元，上訴人因公益遭受特別犧牲，依行政程序法第126條規定，被上訴人自應對上訴人予以合理之補償，被上訴人應給付上訴人627,325,448元，並自起訴狀繕本送達之日起，至清償日止，按年利率5%之利息計算云云。為此，爰請撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則略以：㈠、依本件「擴大、擬定及變更高雄市都市計畫港墘地區與小港特定區細部計畫（第2次通盤檢討）計畫書」內明確載列其擬定變更都市計畫法令依據為「都市計畫法第26條」，由此足証該計畫確屬都市計畫法第26條之定期通盤檢討，並非都市計畫之變更。上訴人刻意以計畫名稱之文句排列自行曲解其內容，顯不足採。況且，該計畫書第1章前言第2節法令依據與計畫年期內亦明確闡明，本件確屬依都市計畫法第26條所為之定期通盤檢討，至於公告上所載列之都市計畫法第21條及第28條僅係其公告發布實施程序之依據而已。㈡、被上訴人88年9月7日以高市府工都字第26847號公告發佈實施之「擴大、擬定及變更高雄市都市計畫港墘地區與小港特定區細部計畫（第2次通盤探討案）」內第4節道路系統計畫係將新生路（金福路－亞太路）計畫寬度38公尺；亞太路（新生路－東亞路）計畫寬度30公尺納入計畫範圍內，至於本件93年8月18日高市府工新字第0930043246號之公告僅係依市區道路條例第28條之規定，就亞太路及新生路部分路段限制僅供通行港區車輛使用，然該亞太路及新生路部分路段仍屬道路性質，且其寬度亦無變更，純粹只是限制使用之對象而已。是本件88年之「擴大、擬定及變更高雄市都市計畫港墘地區與小港特定區細部（第2次通盤探討案）」係將新生路（金港路－亞太路）及亞太路（新生路－東亞路）列為計畫範圍內，被上訴人93年8月18日高市府工新字第0930043246號公告並未「廢止」亞太路及新生路部分路段之道路性質，既然該亞太路及新生路部分路段仍係供作道路使用，即不構成都市計畫之變更。又上訴人所舉之內政部73年1月31日台營字第208778號函與本件情形並不相同，該內政部函釋所指乃若欲「廢除」都市○○道路時，土地權利關係人得依都市計畫法第24條規定，自行擬定或變更細部細畫申請當地政府依法定程序變更細部細畫。而本件被上訴人並未「廢止」亞太路及新生路部分路段不得為道路，僅係依市區道路條例第28條之規定，對上開二道路之使用對象為限制而已，與上訴人所提出之內政部73年1月31日台營字第208778號函所稱情形迥然不同，自非得援引適用之。㈢、被上訴人並非將系爭道路予以封閉完全限制所有車輛進出，而係以設置管制站及部分圍籬之方式達成限制使用對象僅供進出高雄港區之車輛而已，且此確實有其「必要性」，並無違反市區道路條例之規定。又本件系爭道路僅係限制其使用之對象為進出高雄港區之車輛，並非將其逕列入高雄港港區範圍內，是以上訴人認系爭道路列為港區範圍，其主管機關應為高雄港務局而稱被上訴人逾越主管機關之裁量權範圍云云，容有誤會。㈣、被上訴人93年8月18日高市府工新字第0930043246號公告，就亞太路及新生路部分路段使用對象所為之限制，確實符合市區道路條例第28條所定「必要時」之規定，並無違法不法，是以上訴人主張其因原處分之違法而受有損害故依行政訴訟法7條之規定合併請求損害賠償云云，實顯無理由。再者，本件上訴人就其所主張之損失僅空言泛稱其所經營加油站損失客源，每日受有62,997元之營利損失云云，然上訴人並未就其所主張之損失提出任何具體實際之証據以為証明，又其營利損失與本件限制道路使用之處分二者間亦無因果關係。㈤、上訴人所稱之處分（即限制亞太路及新生路部分路段之使用）係於「93年8月18日」公布，然觀諸上訴人所提出鑑定公司鑑價報告之作成日期分別為「91年7月19日」、「91年8月12日」，均顯係於本件處分公告前所為。又影響土地價值之因素頗多，上開鑑定報告僅片面由道路因素考量，亦有重大疏漏，洵無足取。被上訴人封閉亞太路及新生路部分路段，與上訴人於東亞路之加油站營收減少，亦非有絕對之因果關係。況且，本件上訴人是否僅因被上訴人88年9月7日高市府工都市字第26847號公告，亞太路為都市○○○○道路，即產所謂「信賴基礎」以及有「因信賴表現所生之信賴利益」，均屬有疑。上訴人於東亞路加油站營業，純為私法上之經濟行為，並非被上訴人之行為介入，已欠缺「信賴基礎」，更非信賴被上訴人始予設置加油站，無信賴值得保護之問題，自不得要求行政機關予以保障或補償等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠、上訴人先位聲明部分：被上訴人為改善上開市區交通，保障用路人行車安全，並有效提昇高雄港區運輸效能，強化市港競爭力，乃依據市區道路條例第28條規定，以93年8月18日高市府工新字第0930043246號公告具體之行政處分，該公告意旨略以：「主旨：公告自九十三年十一月十五日起，限制本市○○路及新生路部分路段，僅供港區車輛通行使用，請一般道路使用人配合改道通行。．．．公告事項：一、為有效提昇高雄港區運輸效能，強化市港競爭力及改善市區交通，保障用路人行車安全，自九十三年十一月十五日起，限制本市○○路及新生路部分路段，僅供港區車輛通行使用（如附圖），請一般道路使用人配合改道通行．．．。」有該公告附原審卷可稽。被上訴人身為高雄市市區道路主管機關，為解決前揭市區交通問題，並提昇高雄港區運輸效能及強化市港競爭力，於此必要之情形下，依據市區道路條例第1條及第28條規定，限制高雄市○○路及新生路部分路段，僅供港區車輛通行使用，並請一般道路使用人配合改道通行，而將高雄市○○路與新生路南側末端列入高雄港區管制範圍，封閉亞太路及於新生路設置管制站以限制該二道路之使用，揆諸前揭法律規定，並無不合。再查，被上訴人為執行上開行政處分，其具體措施為設置管制站，並以金屬圍籬網植入系爭道路上，以達成限制上開道路使用對像僅供進出高雄港區之貨櫃大型車輛乙節，為兩造所不爭執，並有上訴人所提出之照片2張附原審卷可稽，並非將上開路段逕列入高雄港港區範圍內，是被上訴人上開限制市區道路使用之行政處分及具體措施，尚無違背市區道路條例第1條所規定之「必要性」要件，亦無逾越主管機關之裁量權範圍，更與依法行政原則無違。況查，前揭88年之「擴大、擬定及變更高雄市都市計畫港墘地區與小港特定區細部（第2次通盤檢討）計畫書」係將新生路（金港路－亞太路）及亞太路（新生路－東亞路）列為計畫範圍內，但被上訴人93年8月18日高市府工新字第0930043246號公告，僅係依市區道路條例第28條規定，對上開路段之使用對象加以限制而已，且該路段現在實際上仍係供作道路使用，並未廢止高雄市○○路及新生路部分路段之道路性質，亦灼然甚明。故上訴人主張：被上訴人上開公告實質上已形同廢除都市○○○道路，而變更88年都市計畫之內容，卻以市區道路條例第28條規定，取巧迴避變更都市計畫應為之嚴謹程序；且被上訴人上開公告所為之限制，已使系爭道路成為「終局性不使用」之永久性封閉，永久限制亞太路及新生路使用，顯屬變更被上訴人88年都市計畫之範圍，不但有違依法行政原則，且已逾越主管機關就道路規劃使用之裁量權範圍云云，顯有誤解，不足採取。又本件上訴人因認被上訴人93年8月18日高市府工新字第0930043246號公告，自93年11月15日起，限制亞太路及新生路部分路段，僅供港區車輛通行使用，上訴人認為上開公告實質上已形同廢除都市○○○道路，而變更88年都市計畫之內容，被上訴人卻違法以市區道路條例第28條規定為之，且被上訴人上開公告所為之限制，已使系爭道路成為永久性封閉，顯屬變更被上訴人88年都市計畫之範圍，亦有違誤，並損害其權利，乃提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件訴訟請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被上訴人應自93年11月15日起，至回復原處分前之狀態日止之營業損失，按日賠償上訴人62,997元，而合併提起損害賠償之訴。然上訴人關於請求撤銷訴願決定及原處分部分，為無理由，是上訴人併為請求賠償其損失之請求，即因無請求之依據，而不可採。㈡、上訴人備位聲明部分：被上訴人於88年9月7日公告發布實施之「擴大、擬定及變更高雄市都市計畫港墘地區與小港特定區細部計畫（第2次通盤檢討）案」，係被上訴人依據都市計畫法第26條規定辦理之定期通盤檢討，主要為考量改善人民交通行車安全，減少噪音污染，增近社區寧靜環境，解決第3、5貨櫃中心間海關押運問題，降低航商營運成本，提昇高雄港競爭力等通盤檢討後，予以調整變更，以因應都市實際需要等情，此有擴大、擬定及變更高雄市都市計畫港墘地區與小港特定區細部計畫（第2次通盤檢討）計畫書附卷足參。可見該計畫書係屬一具有綜合都市生活之經濟、交通、衛生、保安等重要設施之都市計畫，係屬擬定計畫之機關依據發展情況，並參考人民建議所作必要之變更，而屬都市計畫法第26條所規定之擬定計畫機關每5年所為之定期通盤檢討。次按前揭第2次通盤檢討計畫書內載：其擬定變更都市計畫法令依據為都市計畫法第26條；又按該計畫書第1章前言第2節法令依據與計畫年期內亦明確闡明，上開第2次通盤檢討計畫書確屬依都市計劃法第26條所為之定期通盤檢討，而非都市計畫之變更，已甚明確。次按司法院釋字第156號解釋理由及最高行政法院59年判字第580號判例、82年度判字第2260號判決參照。準此，依都市計畫法第26條所以規範都市計畫之定期通盤檢討，乃因都市計畫發布後，為促計畫之確實進行，雖不得任意變更，然都市計畫乃就相當期間所設計之都市發展計畫，惟現實發展情況及人民之意見常會有所變動，而非原計畫及預期之範圍，故為與現實發展及多數人民之期望相配合，乃有此定期通盤檢討制度之設計，是經通盤檢討後如有變更之必要，亦係針對有變更必要者，始進行該部分計畫之變更，故其變更並非須就原都市計畫之全部為之。是前揭都市計畫變更其範圍雖非原都市計畫範圍之全部，亦不得因此即謂本件變更非屬都市計畫之通盤檢討，故前揭都市計畫之變更，實質上即為原都市計畫內容之檢討，並非一「具體事件之處理」，且此都市計畫之變更本身亦非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔。前揭都市計畫變更案性質上既為都市計畫之擬定機關依據都市計畫法第26條所為定期通盤檢討，其既非就一具體事件所為之處理，亦未直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，其當屬法規性質，而非行政處分，更非授益之行政處分，已甚明確。又被上訴人前揭93年8月18日高市府工新字第0930043246號公告，僅係依市區道路條例第28條規定，就高雄市○○路及新生路部分路段所為道路使用之限制，上開路段仍屬前揭都市○○○道路之性質，而無任何變更。前揭「擴大、擬定及變更高雄市都市計畫港墘地區與小港特定區細部計畫（第2次通盤檢討）案」既非行政處分，亦非授益之行政處分，被上訴人上開公告自無廢止授益之行政處分可言。綜上所述，被上訴人「擴大、擬定及變更高雄市都市計畫港墘地區與小港特定區細部計畫（第2次通盤檢討）案」，既為都市計畫法第26條所規範之定期通盤檢討，其並非關於具體事件之處理，亦未因此直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，非屬行政處分，而屬法規性質，依法不得循行政爭訟程序尋求救濟，是上訴人之備位聲明以上開細部計畫第2次通盤檢討案為授益之行政處分，因被上訴人系爭公告之實施，形同廢止該授益之行政處分，致上訴人所有之系爭土地成為袋地，受有134,166,930元之地價損失，另上訴人之上開加油站未來亦受有493,158,518元之營業利益損失，總計損失627,325,448元，上訴人基於信賴保護原則，及其因公益遭受特別犧牲，聲明求為判決被上訴人應給付上訴人627,325,448元及其法定利息云云，依法自有不合等語。因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：㈠、被上訴人以原處分將亞太路封閉，一般車輛不得進入亞太路，復於新生路南段設置管制站，一般車輛亦不得進入，是以前揭道路已非可供高雄市民之一般使用，性質上顯非「市區道路」，前揭二道路因無高雄市民之一般使用而喪失88年都市計畫所預定之功能，被上訴人所為已不當縮小88年都市計畫之範圍，依內政部79年11月21日台內營字第872646號函釋意旨，縮小計畫範圍實質上即為撤銷部分地區之都市計畫，自為法所不許。被上訴人限制亞太路及新生路南段僅供進出港區車輛通行，已使亞太路及新生路南段不具市區道路之性質，已實質變更88年都市計畫之範圍，依上揭函釋意旨，自應依都市計畫法第26條及第28條規定之程序予以變更88年都市計畫，不應以市區道路條例第28條規定，規避都市計畫法就變更都市計畫相關嚴謹之程序。被上訴人顯係違反依法行政原則，原判決未察，未予適用都市計畫法第26條及第28條規定，亦有不適用法規之違法。㈡、上訴人於95年9月13日提出之辯論意旨狀，詳述原處分已涉88年都市計畫之變更，被上訴人未依都市計畫法之相關規定變更都市計畫，進以變更系爭道路使用性質，並舉內政部79年11月21日台內營字第872646號函，就本件事實涵攝結果應屬都市計畫範圍之變更；惟原判決未就本件事實與內政部前揭函釋內容涵攝結果表示意見，又何以本件系爭道路僅供港區車輛通行，顯已變更系爭道路為市區道路之性質，原判決認仍非屬都市計畫內容之變更，其理由為何，原判決俱未斟酌，並未將取捨判斷而得心證之理由，記明於判決，且判決理由項下，亦未記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見，原判決顯有理由不備之違法。㈢、原判決一方面認被上訴人以原處分限制高雄市○○路及新生路部分路段，僅供港區車輛通行使用，而將高雄市○○路與新生路南側末端列入高雄港區管制範圍，封閉亞太路及於新生路設置管制站以限制該二道路之使用，並無不合；另方面復認被上訴人為執行原處分，以達成限制上開道路使用對象僅供進出高雄港區之貨櫃車輛，並自將上開路段逕列入高雄港港區範圍內。原判決有理由矛盾之違法等語。然查：㈠、「市區道路之修築、改善、養護、管理及經費等籌措，依本條例之規定。」、「市區道路主管機關於必要時，得限制道路使用」。市區道路條例第1條、第28條分別定有明文。而本件亞太路及新生路因緊接高雄港港區，往來港區之貨櫃大型車輛往來頻繁，長久以來因未實施限制車輛分流，造成附近居民及一般民眾車輛常須穿梭於眾多貨櫃大型車輛間惶恐行駛。且因小港區之○○○區○鄰○○路及新生路，平日貨櫃車輛頻繁行駛亦造成該社區承受嚴重之噪音及環境污染，被上訴人考量改善百姓居民交通行車安全，減少噪音污染，增進社區寧靜環境，解決第三、五貨櫃中心間海關押運問題，降低航商營運成本，提昇國家港口競爭力等必要，乃依市區道路條例第28條之規定，將亞太路與新生路南側末端列入高雄港區管制範圍，封閉亞太路及於新生路設置管制站以限制該二道路之使用，於法尚無不合。且被上訴人93年8月18日高市府工新字第0930043246號公告並未「廢止」亞太路及新生路部分路段之道路性質，該亞太路及新生路部分路段仍係供作道路使用，並未涉及都市計畫之變更，尚無適用都市計畫法第26條及第28條規定之餘地。㈡、原判決業已敘明「況查，前揭88年之擴大、擬定及變更高雄市都市計畫港墘地區與小港特定區細部計畫書係將新生路及亞太路列為計畫範圍內，但被上訴人93年8月18日高市府工新字第0930043246號公告，僅係依市區道路條例第28條規定，對上開路段之使用對象加以限制而已，且該路段現在實際上仍係供作道路使用，並未廢止高雄市○○路及新生路部分路段之道路性質，亦灼然甚明。故上訴人主張被上訴人上開公告實質上已形同廢除都市○○○道路，而變更88年都市計畫之內容，卻以市區道路條例第28條規定，取巧迴避變更都市計畫應為之嚴謹程序；且被上訴人上開公告所為之限制，已使系爭道路成為終局性不使用之永久性封閉，永久限制亞太路及新生路使用，顯屬變更被上訴人88年都市計畫之範圍，不但有違依法行政原則，且已逾越主管機關就道路規劃使用之裁量權範圍云云，顯有誤解，不足採取。」等情，有如前述。是以，原判決就上訴人於原審主張本件限制道路使用公告實質上已變更88年都市計畫此一攻擊防禦方法業於其判決理由內詳予記載其何以不採之理由，尚無判決理由不備之違法。㈢、原判決認被上訴人以原處分限制高雄市○○路及新生路部分路段，僅供港區車輛通行使用，而將高雄市○○路與新生路南側末端列入高雄港區管制範圍，封閉亞太路及於新生路設置管制站以限制該二道路之使用，並無不合。係在論述被上訴人封閉亞太路及於新生路設置管制站以限制該二道路之使用，係基於解決市區交通問題，並提昇高雄港區運輸效能及強化市港競爭力之必要情形下，將上開二道路限制僅供港區車輛通行使用以達到其管制道路使用對象之目的，始敘明「將高雄市○○路與新生路南側末端列入高雄港區『管制』範圍。」至於原判決又認以被上訴人為執行原處分，以達成限制上開道路使用對象僅供進出高雄港區之貨櫃車輛，並自將上開路段逕列入高雄港港區範圍內等情。則係就上訴人主張上開二道路之限制使用已形同將該道路列入高雄港區範圍，而非屬市區道路所為之論述，即認被上訴人僅係限制上開二道路之使用對象，限於僅供進出港區車輛通行，並非逕將該二道路逕列入高雄港港區之行政管轄範圍內。二者之論述意涵尚無矛盾。原判決尚難謂有理由矛盾之違法。綜上所述，被上訴人以93年8月18日以高市府工新字第0930043246號公告，自93年11月15日起，限制亞太路及新生路部分路段，僅供港區車輛通行使用。揆諸前開規定與說明，尚無違誤，訴願決定及原判決均予維持，於法亦無不合。原判決尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由或理由矛盾之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 20 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 黃 淑 玲法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 11 月 21 日
書記官 王 福 瀛