最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第1047號上 訴 人 花蓮旅行社股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 李文平 律師被 上訴 人 交通部觀光局代 表 人 乙○○上列當事人間旅行業管理規則事件，上訴人對於中華民國95年10月30日臺北高等行政法院94年度訴字第3474號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、訴外人明利旅行社有限公司（下稱明利旅行社）花蓮分公司申請設立登記之營業處所為花蓮市○○路549之1號1樓，經花蓮縣遊覽車客運商業同業公會（下稱花蓮縣遊覽車公會）檢舉該分公司自民國86年3月間設立迄今，營業處所均在同市○○路549之3號，該址建物原係違章建築，其負責人許兆麟假借毗鄰之花蓮汽車貨運股份有限公司（下稱花蓮汽車貨運公司）所有之同市○○路549之1號建物冒充，顯有違行為時旅行業管理規則第6條第6款及第15條規定（現為第7條第6款及第16條）之情形，被上訴人依行政程序法第117條、第118條及第119條第2款規定，於93年6月2日以觀業字第0930014776號函（下稱被上訴人93年6月2日函）撤銷明利旅行社花蓮分公司旅行業執照，並將上述查處結果於同日以觀業字第0930014785號函復花蓮縣遊覽車公會。嗣明利旅行社復依旅行業管理規則第7條、第8條規定，於93年6月間向被上訴人重新申請於原址籌設花蓮分公司，經被上訴人以93年6月18日觀業字第0930017271號函核准註冊登記，發給旅行業執照在案，並以93年7月26日觀業字第0930020984號函復花蓮縣遊覽車公會。上訴人不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠旅行業管理規則第47條規定，旨在避免已遭撤銷執照處分之旅行業者，以原名義重新申請，否則旅行業者因重大故意過失遭撤銷執照之處分將形同具文，亦將使廣大消費者之權益遭受嚴重威脅。參照司法院釋字第469號解釋所揭示之保護規範理論，上開規定除維護市場自由及公平競爭秩序之公共利益外，尚兼具保護同業競爭者（即上訴人）及交易相對人利益之目的，故可認被上訴人對明利旅行社花蓮分公司之行為不予取締且准許其設立登記，即係對上訴人之法律上權益不予保護而有重大影響，上訴人自可主張其法律上利益受到侵害而得提起行政爭訟以資救濟。㈡花蓮縣遊覽車公會向被上訴人檢舉明利旅行社花蓮分公司以不實資料申請註冊登記及請領旅行業執照，該分公司業經被上訴人以93年6月2日函撤銷旅行業執照在案。嗣明利旅行社復於同年6月間向被上訴人申請設立花蓮分公司，花蓮縣遊覽車公會再向被上訴人檢舉，被上訴人93年7月26日函復即否准該項檢舉，揆諸司法院釋字第423號解釋及本院77年度判字第2054號判決意旨所示，該函件自難謂純係事實之敘述或理由之說明，應認其屬行政處分。復依旅行業管理規則第47條規定及其立法目的觀之，此規定自無僅侷限總公司之可能，縱撤銷分公司執照亦應遵守相同名稱5年內不得為旅行業申請使用之規定，否則將形同規避法律。經查明利旅行社花蓮分公司以不實資料向被上訴人申請註冊登記及請領旅行業執照，經花蓮縣遊覽車公會檢舉，既經被上訴人撤銷在案，嗣該分公司再以相同名稱申請，並經被上訴人核准，顯有悖旅行業管理規則第47條規定。況花蓮縣遊覽車公會早於92年7月23日、同年9月24日及10月29日向被上訴人檢舉，惟被上訴人遲至93年6月2日始予以撤銷該分公司之旅行業執照，而被上訴人於撤照後，卻相隔不到2週後又核准其申請註冊登記，顯有迴護之嫌，有違行政效率之常理。為此請判決將訴願決定及被上訴人93年6月18日函均撤銷等語。
三、被上訴人則以：㈠本件上訴人所指明利旅行社於86年間以不實資料向被上訴人申請花蓮分公司註冊登記及請領旅行業執照一案，其檢舉人為花蓮縣遊覽車公會，而非上訴人，上訴人於起訴狀自稱其為檢舉人，顯與事實不合。㈡人民向行政機關檢舉請求處罰特定業者之行為，核其性質純屬促請行政機關處罰權之行使而已，非謂人民對行政機關處罰權之發動即有公法上請求權之存在。準此，行政機關是否對特定業者發動處罰權作出行政處分，既非人民依法得申請之事項，則行政機關未對特定業者予以處罰，對人民自無權利或利益之損害可言。又司法院釋字第469號解釋理由書所揭示之「保護規範理論」，主要在於探求系爭公法規範除保護公共利益之外，是否亦同時具有保護個別人民之特定利益而言，而旅行業管理規則第47條第1項規定之規範目的旨在維護公共利益，非在於保障個別業者權益。第查上訴人係就花蓮縣遊覽車公會檢舉明利旅行社花蓮分公司經被上訴人撤銷旅行業執照後復在原址重新申請核准設立，認有違旅行業管理規則第47條第1項之規定，請求將該花蓮分公司旅行業執照予以撤銷，被上訴人認該分公司並不適用上開規定，遂未就此部分予以撤銷，被上訴人並無應作為而不作為之情形，上訴人亦無因此而使權利或利益受損害可言，是上訴人起訴並不合法。㈢本件被上訴人就花蓮縣遊覽車公會檢舉明利旅行社以不實資料申請設立花蓮分公司一案，將其所見情形及處理結果以93年6月2日函、93年7月26日函復花蓮縣遊覽車公會並陸續函復其委託之律師事務所，本質上僅係被上訴人所為事實之敘述或理由之說明，核屬觀念通知性質，而非具有法效性之行政處分，並未對上訴人之公法上權利或法律上之利益發生具體的法律效果，對其私法上之權益亦無任何影響。是上訴人對之提起行政訴訟，顯與撤銷訴訟應以行政處分存在為前提之規定不合。㈣再查公司法第3條第2項明定「分公司為受本公司管轄之分支機構」，亦即分公司在法律上並無獨立之人格，不得為權利義務主體。據此，旅行業管理規則第47條第1項規定，當係針對本公司而言，並不包括分公司在內。又分公司既不具獨立人格，而與本公司於法律上屬同一人格，則被上訴人對旅行社及其所屬分公司之違規行為，依法均以本公司為處罰對象。準此，被上訴人以93年6月2日函撤銷明利旅行社花蓮分公司旅行業執照處分，其受處分人係「明利旅行社有限公司」，而非該花蓮分公司，其裁罰內容係撤銷被上訴人原核准發給明利旅行社之花蓮分公司旅行業執照，而非撤銷明利旅行社旅行業執照處分，故自無旅行業管理規則第47條第1項規定之適用等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠交通部94年10月4日交訴字0000000000號訴願決定，係針對被上訴人93年6月2日觀業字第0930014785號函為之，第以被上訴人上開函之受文者為花蓮縣遊覽車公會，並非上訴人，究其內容係副知被上訴人93年6月2日函內容即撤銷明利旅行社花蓮分公司旅行業執照之查處結果，乃單純之敘述，為意思通知，非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分，尚不對外發生准駁之法律上效果，依法本不得對之提起訴願及行政訴訟，且上訴人並非舉發人，亦非上開通知函之相對人，尚難認其與該函有何法律上利害關係，自不能對該行政爭訟事件為任何主張或訴訟行為，其有當事人不適格之程序上不合法，甚為灼然。㈡徵之行政訴訟法第9條規定，本件尚非屬法律有特別規定者之範疇，自無許由上訴人提起該條所定之行政訴訟之理，從而本件交通部訴願決定認被上訴人93年6月2日觀業字第0930014785號函僅係觀念通知，非屬行政處分性質，上訴人對之提起訴願，顯有未合，且上訴人復未能說明其於被上訴人93年6月2日觀業字第0930014776號函撤銷明利旅行社花蓮分公司旅行業執照處分有何法律上利害關係，欠缺訴願之權利保護要件，有當事人不適格之程序上不合法，而予以不受理，並無違誤，上訴人竟又提起本件訴訟，自屬不合，應予駁回。㈢被上訴人93年6月18日函之對象為明利旅行社，其內容係就該公司申請註冊花蓮分公司一案等項為准予發給旅行業執照為處分及說明，究其性質乃被上訴人就執掌事項即明利旅行社據以申請案件，在職權範圍內為審查後，予以裁量核處，要難認上訴人與該處分有何法律上利害關係，本不能對該行政事件為任何主張或爭訟及訴訟行為，其有當事人不適格之程序上不合法，至為顯然；且退步言，縱認本件攸關上訴人之權益，其遲至94年7月12日始提起訴願，逾法定不變期間，自非法之所許，其於94年11月3日復行提起行政訴訟，自非合法等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：㈠按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」；「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「人民為維護公益，就無關自已權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」訴願法第1條第1項、第18條暨行政訴訟法第4條第1項及第9條分別定有明文。行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或利益，固得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。至是否為利害關係第三人，觀諸本院75年判字第362號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言…」，可知須因權利或法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人所受行政處分提起撤銷之訴。茲所謂「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由新保護規範理論判斷為其權利或法律上利益受損害，可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；惟另按「訴願法所謂行政處分，係指官署對人民所為之單方行政行為，而發生具體的法律效果，且以該項處分損害其現實之權利或利益者為限。若恐將來有損害之發生而預行請求行政救濟，則非法之所許。」復經本院著有59年判字第211號判例可參。㈡查被上訴人93年6月2日觀業字第0930014785號函之受文者為花蓮縣遊覽車公會，內容係「主旨：貴會舉發明利旅行社有限公司以不實資料向本局申請花蓮分公司註冊登記及請領旅行業執照，請本局依規定撤銷該分公司營業執照一案，本局業於93年6月2日以觀業字第0930014776號函，撤銷該分公司旅行業執照在案，復請查照。」等語，經核乃單純之事實敘述，非以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的，尚不對外發生准駁之法律上效果，自非行政處分。原審判決以上訴人並非舉發人，亦非上開通知函之相對人，尚難認其與該函有何法律上利害關係，自不能對該行政爭訟事件為任何主張或訴訟行為，有當事人不適格之程序上不合法，依法自無不合。㈢上訴人主張旅行業管理規則第47條第1項規定旨在避免已遭撤銷執照處分之旅行業者，以原名義重新申請，否則旅行業者因重大故意過失遭撤銷執照之處分將形同具文，復依司法院釋字第469號解釋所揭櫫之保護規範理論以觀，上開規定除維護市場自由及公平競爭秩序之公共利益外，亦兼具保護同業競爭者及交易相對人之利益，被上訴人對明利旅行社花蓮分公司不予取締且核准設立登記，業已侵害上訴人之法律上利益，上訴人自有提起訴訟之權能云云。經查依上開行政訴訟法第9條規定意旨，係因訴訟為維護公益，而例外賦予並非關於自己權利或法律上利益事項者，為有適格當事人，但為避免當事人任意主張維護公益濫行訴訟，故須以法律有特別規定者為限；原審判決認定本件尚非屬法律有特別規定者之範疇，自無許由上訴人提起行政訴訟之理，洵無違誤；上訴人上開主張，核無足採。其他上訴理由復就原審取捨證據、認定事實之職權行使謂為違誤，尚難認為合法之上訴理由。㈣綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以本件上訴人起訴係欠缺權利保護必要，屬當事人不適格，其訴訟顯無理由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 11 月 20 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 黃 淑 玲法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 11 月 21 日
書記官 吳 玫 瑩