最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00109號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 陳建昌律師被 上訴 人 桃園縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間違反電子遊戲場業管理條例事件，上訴人對於中華民國95年4月27日臺北高等行政法院94年度訴字第2002號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前經被上訴人核准開設「冠豪電子遊藝場」，領有桃商登字第00000000-0號營利事業登記證，所載營業項目為「J701010電子遊藝場業（限制級）（賭博性及教育部公告查禁之機台除外）」。嗣於民國89年10月11日經桃園縣警察局中壢分局當場查獲「冠豪電子遊藝場」涉及賭博案，案經該分局依賭博罪嫌移送台灣桃園地方法院檢察署偵辦在案，嗣並函送台灣桃園地方法院檢察署89年度偵字第15674號起訴書及刑事案件報告書、搜索扣押筆錄、相關偵訊筆錄等，請被上訴人所屬建設局處理。被上訴人以上訴人經營之電子遊戲場涉及賭博行為，有違電子遊戲場業管理條例第17條第1項第6款規定，遂依同條例第31條前段規定，於90年3月14日以90府建商字第0477505號處分書（下稱第一次處分），處上訴人罰鍰新台幣（下同）250萬元，並命其立即停止營業。上訴人不服，提起訴願，案經被上訴人自行撤銷原處分，重新審酌，另以90年4月23日90府建商字第73895號處分書（下稱第二次處分），改處上訴人罰鍰240萬元，並命其立即停止營業。上訴人不服，提起訴願，經經濟部於90年8月2日以經（90）訴字第09006318010號訴願決定書駁回訴願。上訴人不服，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院以90年訴字第5715號判決駁回上訴人之訴，上訴人提起上訴，經本院於93年9月3日以93年度判字第1127號判決為「原判決關於罰鍰及該訴訟費用部分均廢棄。廢棄部分訴願決定及原處分均撤銷。其餘上訴駁回。」被上訴人乃另以93年11月4日府商輔字第0930287623號處分書（下稱原處分），依同條例第31條前段規定，處罰鍰230萬元整。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：被上訴人90年4月23日科處上訴人罰鍰240萬元之第二次處分，已被本院撤銷，依行政程序法第118條，該被撤銷之行政處分視為自始不存在，被上訴人93年11月4日重新科罰時，需受被上訴人90年10月25日第二次修正「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」（下稱「罰鍰標準」）之拘束，只能科處上訴人罰鍰50萬元，然被上訴人仍以第二次修正前之「罰鍰標準」科處上訴人罰鍰230萬元，要非適法，請求撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被上訴人則以：上訴人經營之冠豪電子遊藝場於89年10月11日經查獲賭博行為，中央法規標準法第18條所謂之「從新從優原則」，僅適用於「人民聲請許可案件」，不包括行政救濟程序，於行政救濟程序中法規變更者，仍應適用舊法之規定。本件上訴人經查獲之電子遊戲機共40台，規模龐大且從事賭博，被上訴人考量轄內電子遊戲場業管理之地方性、必要性，在法定罰鍰範圍內之裁量標準，要無濫用權力之裁量怠惰可言等詞置辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件應依「行為時」(90年4月23日)之裁罰標準為準，被上訴人93年11月4日重新科罰時，得不受被上訴人90年10月25日第二次修正「罰鍰標準」之拘束。按「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定」，行政罰法第5條定有明文。可知法院於撤銷訴訟之審理，係對原處分之合法性為事後之檢視，除非實體法有特別之規定，法院即應以「原處分作成時」之法令及事實為裁判之基準。為避免當事人期待法令鬆綁而獲輕罰，於同一時期遭科罰者，「未提起行政爭訟者遭重罰確定，已提起行政訟爭者反因時間經過而獲輕罰」之不平等現象，被上訴人於重新科罰時，仍非不得依原處分時之裁罰標準為裁罰，上訴人主張被上訴人重新裁罰時須依行為後第二次修正之「罰鍰標準」（第一次罰50萬元）之拘束云云，尚不足採。
被上訴人未依行為時（89年10月11日）之裁罰標準（一律250萬元），亦未依90年4月3日第一次修正「罰鍰標準」來裁罰，反而科處上訴人罰鍰230萬元，並未違法。（二）按「罰鍰標準」只是規範機關內部之秩序及運作，非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，其並非法規命令，對人民並未發生外部效力，人民縱因信賴該內部規定，產生法之確信，因而「間接發生外部效力」時，亦僅指對人民有利之信賴而言，若行政機間未遵守內部規範對人民並無不利時，人民即不得主張行政機關違反內部規範之有利處分有何違法。此時，僅得由行政機關自行查處未遵守內部規範所為有利人民之處分，有無失職、圖利之責任。本件被上訴人重新科罰時，無論行為時之裁罰標準（一律罰250萬元），或90年4月3日第一次修正之「罰鍰標準」（第一次違規者處240萬元，第二次違規者，處250萬元），均已遭本院指摘有「怠於行使裁量」之情形，被上訴人重新科罰時，因而均未採用該二裁罰標準，並回歸「電子遊戲場業管理條例第31條規定」（處50萬元以上，250萬元以下之罰鍰），依上訴人犯罪情節、查獲機台數量等情事，實質認定裁罰金額，即難謂有何違誤，被上訴人裁處上訴人230萬元之罰鍰，較「行為時之裁罰標準（一律250萬元）」為低，其未遵守內部規範之行政處分，係對上訴人有利，上訴人自不得爭執其有何信賴利益。且被上訴人重為本件之處分時，係依「電子遊戲場業管理條例第31條規定」，已就上訴人之違規情節予以考量，其並未怠於行使裁量，且所裁處之金額，亦未逾越電子遊戲場業管理條例第31條前段所定罰鍰額度範圍，難謂違反比例原則，至其裁量是否「妥當」，尚非本院審查之範圍。上訴人主張被上訴人之重為處分未遵守第二次修正之裁罰標準且有裁量怠惰之「違法」云云，尚無可採。原處分於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。上訴人徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。作為其判決之論據。
五、上訴意旨略以：（一）原判決一方面認被上訴人就本件所為裁處罰鍰係依據被上訴人所頒布之「罰鍰標準」，另一方面卻又謂係依「電子遊戲場業管理條例第31條」，其裁罰上訴人之依據即有不明，原判決理由矛盾。（二）按「處理程序終結後，於行政救濟程序中法規有變更」與「處理程序終結後，該處理程序在行政救濟程序中被撤銷而確定，需更為處理」係屬不同，前者所為行政處分尚未確定，而後者行政處分已被撤銷與未為處分同，處分機關重新為處分時並無所謂救濟程序可言，原判決將上開兩種情形混淆為一，是有未當。被上訴人對本事件所為第一次處分，業經法院撤銷而不存在，其情較為確定之行政處分為輕，上訴人重新處分自當適用第二次修正之「罰鍰標準」，方屬正當，原審不察，難謂適法。（三）按行政行為應具有預見可能性、衡量可能性與審查可能性，被上訴人第一次修正「罰鍰標準」時，其即依修正後之標準撤銷罰鍰250萬元之處分，為何於第二次處分240萬元被法院撤銷後，被上訴人不依第二次修正之罰鍰標準科處，顯見被上訴人之行政處分欠缺一貫性，並有違明確性原則。爰請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。
六、本院查：按「經營電子遊戲場業者，應遵守下列事項：．．．6、不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」為電子遊戲場業管理條例第17條第1項第6款所規定；又「違反第17條第1項第6款規定者，處負責人新台幣50萬元以上250萬元以下罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」同條例第31條復有明文。又按撤銷之訴之訴訟標的，為原告主張行政機關之處分違法並損害其個人權利或法律上利益，行政法院之任務在於審查行政處分是否以其發布時之事實及法律狀態為據，進而判斷有無違法及損害原告權益，並決定其撤銷與否。故撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分發布時之事實或法律狀態。再按「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」只是規範機關內部之秩序及運作，非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定(行政程序法第159條參照），其並非法規命令，對人民並未發生外部效力，人民縱因信賴該內部規定，產生法之確信，因而「間接發生外部效力」時，亦僅指對人民有利之信賴而言，若行政機間未遵守內部規範對人民並無不利時，人民即不得主張行政機關違反內部規範之有利處分有何違法。經查本件被上訴人於90年4月23日科處上訴人240萬元罰鍰之處分，固為本院判決撤銷，被上訴人於重為處分時，揆諸前述，仍應以原為處分時之事實及法律狀態為依據，而被上訴人重為處分時，固未依被上訴人原為裁處時所發布之罰鍰標準為裁罰，惟因重為處分之罰鍰金額230萬元低於被上訴人原裁處時之罰鍰最低標準240萬元，對上訴人尚屬有利。且原判決亦已敘明：被上訴人重為本件處分時，於處分書說明四記載略以，本件經查獲之電動機檯共有40檯，數量不在少數，規模亦算龐大，且該遊戲場從事賭博行為之情節係屬重大，致嚴重影響社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，爰依規定處230萬元等語，足見被上訴人重為本件之處分時，係依「電子遊戲場業管理條例第31條規定」，已就上訴人之違規情節予以考量，其並未怠於行使裁量，且所裁處之金額，亦未逾越電子遊戲場業管理條例第31條前段所定罰鍰額度範圍，難謂違反比例原則等情甚詳，從而足徵原處分乃係依據「電子遊戲場業管理條例第31條規定」而為裁處，自無上訴人主張原判決有理由矛盾、適用法規違法及違反明確性原則之情事。本件上訴人對於業經原審判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 20 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 王 德 麟法官 黃 清 光法官 鄭 小 康法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 3 月 21 日
書記官 郭 育 玎