最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第1023號上 訴 人 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○午○○未○○申○○酉○○戌○○亥○○天○○地○○宇○○宙○○玄○○黃○○Ａ○○Ｂ○○Ｃ○○Ｄ○○Ｅ○○Ｆ○○○Ｇ○○Ｈ○○Ｉ○○Ｊ○○○Ｋ○○Ｌ○○Ｍ○○Ｎ○○Ｏ○○Ｐ○○Ｑ○○Ｒ○○○Ｓ○○被 上訴 人 臺中市北區區公所代 表 人 Ｔ○○上列當事人間九二一大地震受災區建築物危險分級判定事件，上訴人對於中華民國95年11月1日臺中高等行政法院95年度訴字第412號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、坐落臺中市北區「美麗殿A棟至F棟」建築物（下稱美麗殿大樓）於民國88年9月21日大地震發生毀損，臺中市政府工務局會同專業技師鑑定進行建築物危險分級之評估，經依震災後建築物第二階段危險分級及其使用評估表所載，其評估結果之危險分級，該建築物部分屬於危險Ｃ級，部分屬於危險Β級，嗣部分受災戶（所有權人）對該建築物評估有所疑義，先後經臺中市建築師公會88年10月5日派員鑑定為危險Ｃ級，88年10月13日經行政院九二一震災災後重建推動委員會指派交通部國道新建工程局派員協助評估認定為「全倒但需第二次評估」，臺中市政府鑑於判定標準爭議不斷，乃函請行政院公共工程委員會再做鑑定。其間因受災戶四處陳情，被上訴人為安定受災戶及確認災民身分，乃於88年10月18日依權責認定為全倒，要求受災住戶簽具拆除同意書後發給全倒慰問金，並以88年12月9日公所經字第22028號函知臺中市政府該大樓認定「全倒」並檢送所有權人拆除同意書影本及該大樓住戶所有權人會議決議紀錄（同意拆除重建），及以88年12月29日88公所民字第23268號函（下稱前處分）判定該大樓為全倒建築物，臺中市政府據以89年1月12日府工建字第900842號公告請所有權人依建築法第81條規定限期拆除。案經訴外人東正建設股份有限公司對於上開拆除公告不服，循序提起行政爭訟，由臺中高等行政法院90年12月20日89年度訴字第820號判決撤銷拆除處分，上訴後經本院92年5月2日92年度判字第497號判決將原判決廢棄發回臺中高等行政法院，復經臺中高等行政法院93年5月12日92年度訴更一字第17號判決撤銷拆除處分，上訴後經本院94年11月17日94年度判字第1804號判決維持臺中高等行政法院見解而告確定。
又行政院公共工程委員會、內政部共同以90年9月21日（90）工程術字第90036282號、台內90內營字第9085466號函檢送「九二一震災受損建築物安全鑑定小組」對美麗殿大樓鑑定案最終鑑定書，其鑑定結果為「作成鑑定標的物可作修繕補強之最終鑑定」，被上訴人依據上開最終鑑定意見書及臺中高等行政法院92年度訴更一字第17號判決、本院94年度判字第1804號判決，以94年12月23日公所社字第0940020864號公告（下稱原處分）「臺中市○區○○路○○○巷美麗殿A棟至F棟建築物，自即日起判定為半倒。」上訴人等不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：依行政程序法第121條規定，行政處分之撤銷應自原處分機關知有撤銷原因之日起兩年內為之，被上訴人不得於除斥期間過後，撤銷先前全倒判定之行政處分而作成改判半倒行政處分。被上訴人於上訴人等大廈區分所有權人無法收受上開開會通知情形下，違法召開公聽會並作成半倒之行政處分，顯已違反行政程序法第54、55、56條之規定。最終鑑定書所載之鑑定違法，被上訴人據以作成原處分自亦違法。原處分違反信賴保護原則，上訴人亦無行政程序法第119條信賴不受保護之情形存在等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：依921震災重建暫行條例第17條之1第2項規定，行政院公共工程委員會及內政部應組成建築物安全鑑定小組（下稱鑑定小組），其鑑定結果為最終鑑定，不得再提出異議。故被上訴人之處分所根據之事實客觀上明白足以確認，且原處分之認定為行政機關之裁量權並無相關法規規定應舉行聽證會，被上訴人舉行之公聽會性質與行政程序法之聽證程序不同，是以被上訴人未通知利害關係人參加，並無影響。本案之信賴基礎本附有條件，上訴人非不能預見有改判為半倒之可能。被上訴人受司法機關終局判決之約束，判定美麗殿受災戶之救助適用半倒之相關規定，於法應無違誤等詞置辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人於原審之訴，係以：（一）按行政程序法第121條兩年除斥期間之規定，應自原處分機關知有撤銷原因之日起兩年內為之。解釋上所謂「知有撤銷原因」，應以該「撤銷原處分之原因」確定無疑，始足當之，若該撤銷原因尚在訟爭中，則除斥期間自不能起算。本件美麗殿大樓，前經被上訴人作成「全倒」之行政處分，嗣於94年12月23日變更為「半倒」之行政處分，雖隱含撤銷原處分之意，然被上訴人作成「全倒」之行政處分後，臺中市政府即據以作成拆除美麗殿大樓之處分，嗣即有住戶不服該行政處分，而循序提起救濟。其間鑑定小組作成「鑑定標的物可修繕補強」之最終鑑定。惟上開訴訟迄94年11月17日始經本院94年度判字第1804號判決確定，認該拆除之處分違法，應予撤銷；其間「美麗殿大廈管理委員會」又對行政院公共工程委員會及內政部，就渠等函送並說明鑑定結果之公文提起行政爭訟，終經本院93年4月22日94年度裁字第460號裁定維持臺北高等行政法院駁回原告之訴之裁定。可見被上訴人變更先前認定全倒之處分而為系爭半倒之處分，係因相關當事人一再爭訟，「撤銷原處分之原因」尚非確定無疑所致，故被上訴人為公共安全並顧及大樓所有權人之權益，慎重其事俟爭議確定始變更原行政處分，並非被上訴人有意延誤，尚難指為違法。準此，被上訴人變更「全倒」之處分為「半倒」之處分，顯未逾兩年之除斥期間，上訴人此部分核非可採。（二）按行政程序法第54條規定作成行政處分需舉行聽證者，應依「行政程序法」或「其他特別法」規定行之；又同法第107條規定行政機關於法規明文規定，或行政機關認為有必要時應舉行聽證，另同法第103條第5款謂行政處分所根據之事實客觀上明白足以確認者，得不給予陳述意見之機會。本案經查無相關法規規定原處分機關應舉行聽證會，被上訴人本於權責認定無舉行聽證會之必要，而僅以召開公聽會邀集專家學者代表出席尚無違法；而本案原處分既係依據行政院公共工程委員會美麗殿大樓鑑定案最終鑑定書與本院確定判決所認定之事實而作成，是行政處分所根據之事實客觀上已明白足以確認，得不給予陳述意見之機會；又被上訴人舉行之公聽會係為召集學者專家提供多方意見以補不足之處及探討改判後免追回慰助金之可能性，性質與行政程序法之聽證程序不同，是以被上訴人未通知利害關係人參加，並無違法，亦不影響行政處分之效力。又最終鑑定係經法定最終鑑定單位，依據閱覽相關卷證資料，及會同各相關單位代表赴現場履勘之結果，所為之鑑定，其鑑定之理由已詳載於鑑定書內，並無上訴人所指摘之未說明理由，未審酌其他專家先前之鑑定及未審酌「住戶同意拆除意見調查表」之情形，該鑑定並無違法，被上訴人據以作成判定為半倒之處分，於法並無不合。
（三）按人民構成行政上信賴保護原則，須有信賴基礎、信賴表現及信賴客觀上值得保護等三要件，本件上訴人謂渠等信賴被上訴人先前所為全倒判定之行政處分，且臺中市政府更因此作成公告限期拆除之行政處分，相信該建築物將來會拆除，而搬離系爭建物，貸款購屋或租屋居住，已將所領之新台幣（下同）200,000元慰助金花用殆盡，主張此即信賴基礎及信賴表現行為云云。惟按有關921大地震受災區建築物危險分級判定與慰助金之發放係屬二事，不因慰助金花用殆盡而謂違法之建築物全倒之判定不能撤銷。又原處分主旨欄僅載明系爭建物改判為半倒，並未言及追回慰助金之事宜；而其公告事項第二點並已載明：「有關繳回十萬元部分，尚有法令適用之疑義，本所已再次行文內政部函釋，俟內政部函釋後再行辦理。」足見關於慰助金是否追回，系爭處分並未作成決定，非本件所得爭訟。被上訴人先前係於「要求災民切結如改判半倒應無條件返還100,000元之慰助金」及「簽具災屋拆除同意書再發給全倒慰助金」等條件下，認定為全倒並發放慰助金，是上訴人於領取慰助金時，非不能預見系爭建物事後有改判定為半倒之可能，本件上訴人之信賴基礎難謂無瑕疵，而上訴人亦未舉證有關信賴表現之事實存在，是前述信賴保護原則之要件並不具備等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：（一）「主旨：有關九二一大地震受災區住屋全倒、半倒之認定標準及受災戶慰助金、租金之核發，請依說明內容辦理：．．．說明二、㈡住屋全倒：⒈受災戶住屋裂痕深重或傾斜過甚，非經拆除或重建不能居住者。⒉受災戶住屋因遭砂石掩埋或積泥沙，致不能修復者。㈢住屋半倒：⒈受災戶住屋．．．或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住．．．者。⒉受災戶住屋因遭砂石掩埋或積泥沙，其面積及深度達簷高二分之一以上者。㈣受災戶之住屋受災情形，依前述標準認定如有爭議，應同工務（建設）單位共同會勘認定。三、住屋全倒、半倒慰助金之發放：㈠受災戶住屋全倒、半倒者，其救助及慰問金之發給對象，以災前戶籍登記為準，．．．㈡各村里幹事應於88年10月5日前完成查報送鄉（鎮、市、區）公所核定辦理發放。．．．。」內政部88年9月30日台（88）內社字第8885465號函釋甚明。可知，前開判定亦係受災戶慰助金、租金核發之依據，惟依前述標準認定如有爭議，應與工務（建設）單位共同會勘認定。嗣89年2月3日經總統公布施行「九二一震災重建暫行條例」（95年2月4日廢止），89年11月29日修正發布增訂第17條之1規定：「．．．（第2項）因震災受損建築物安全鑑定有重大爭議者，行政院公共工程委員會及內政部應組成建築物安全鑑定小組，受理當事人或主管縣（市）政府提出之鑑定申請。其鑑定結果為最終鑑定，不得再提出異議。」而依行政院公共工程委員會與內政部會銜發布之「九二一震災受損建築物安全鑑定小組設置要點」第2點規定「本小組之任務如下：㈠辦理當事人提出主管縣（市）政府所作因震災受損建築物安全鑑定事宜有重大爭議之最終鑑定。㈡辦理主管縣（市）政府提出因震災受損建築物安全鑑定事宜有重大爭議之最終鑑定。」準此，依行政院公共工程委員會與內政部依上開規定所組成之「九二一震災受損建築物安全鑑定小組」為法定最終鑑定單位。上開「九二一震災重建暫行條例」第17條之1第2項之立法意旨，係為避免該建築物安全與否之認定，造成當事人爭議不休，乃特別規定責由行政院公共工程委員會及內政部組成建築物之安全鑑定小組，鑑定該爭議之建築物應為重建或可修繕補強，其鑑定結果，為最終之鑑定，當事人日後非但不得就該受損建築物提出類似之再鑑定，而且該鑑定小組就該建築物之鑑定結果亦不再重新鑑定，以免鑑定之爭議而久懸而不決，俾使爭議之建築物能早日定案。此規定為法律位階，效力優先於上開內政部88年9月30日台（88）內社字第8885465號函釋，故全倒、半倒判定標準之認定如有爭議，自應以行政院公共工程委員會及內政部組成之建築物安全鑑定小組之鑑定結果為最終鑑定。（二）系爭美麗殿大樓於88年9月21日大地震發生毀損，臺中市政府工務局會同專業技師鑑定進行建築物危險分級之評估，經依震災後建築物第二階段危險分級及其使用評估表所載，其評估結果之危險分級，該建築物部分屬於危險Ｃ級，部分屬於危險Β級，嗣部分受災戶（所有權人）對該建築物評估有所疑義，先後經臺中市建築師公會88年10月5日派員鑑定為危險Ｃ級，88年10月13日經行政院九二一震災災後重建推動委員會指派交通部國道新建工程局派員協助評估認定為「全倒但需第二次評估」，有震災後建築物第二階段危險分級及其使用評估表、被上訴人公告之交通部國道新建工程局勘查報告表附原處分卷可稽。臺中市政府鑑於系爭建築物於九二一地震後數次評估，結果不盡相同，各住戶爭議不斷，乃於90年3月21日函請行政院公共工程委員會及內政部組成之「九二一震災受損建築物安全鑑定小組」鑑定，經該小組作成「鑑定標的物可修繕補強」之最終鑑定，此為原審判決所確定之事實，並有行政院公共工程委員會、內政部共同以90年9月21日（90）工程術字第90036282號、台內90內營字第9085466號函檢送「九二一震災受損建築物安全鑑定小組」對美麗殿大樓鑑定案最終鑑定書附原處分卷可憑。被上訴人以88年12月29日88公所民字第23268號函作成判定該大樓為全倒之前處分，其時全倒、半倒之評估既有爭議，始送請行政院公共工程委員會及內政部為最終鑑定，而依據上開最終鑑定結果為「鑑定標的物可修繕補強」，僅符合上開內政部88年9月30日台（88）內社字第8885465號函釋「住屋半倒」之定義，而不符「住屋全倒」之定義，足見被上訴人判定全倒之前處分為違法，依行政程序法第117條規定，違法行政處分於法定救濟期間經過後，被上訴人應依職權予以撤銷。惟基於法律秩序之安定，有撤銷權限之被上訴人其行使此項撤銷權限，亦有時間之限制，即依行政程序法第121條第1項規定自被上訴人「知有撤銷原因時起2年內為之」。所謂「撤銷原因」者，係指導致行政處分違法，而應予以撤銷之原因，在此，即係上開最終鑑定結果；蓋基於最終鑑定結果，被上訴人應作成半倒之判定始為合法。
（三）上開鑑定結果於90年9月21日作成後，內政部即以91年3月21日台內社字第0910007972號函（原審卷第155頁）請臺中市政府敦促被上訴人逕行改判為半倒，臺中市政府隨後以91年4月4日工管字第0910041248號函（原審卷第156頁）轉內政部上開函文請被上訴人儘速依該函辦理，更於91年6月10日召開美麗殿大樓判定疑義協調會作成會議結論：「有關最終鑑定結果與全倒、半倒執行疑義，業經內政部於91年3月21日台內社字第0910007972號函復，同意本府所提意見『．．．宜依規定由原判定單位（區公所）逕行改判半倒並依相關規定重行檢討適用．．．』，本案仍請北區公所依上開規定辦理。」復有當時被上訴人之代表人李慶發區長親自出席會議並於會議紀錄上簽名。是以，堪認被上訴人至遲於91年6月10日即明確知悉上開最終鑑定結果及判定全倒之前處分違法而有撤銷原因存在，且應依據上開最終鑑定結果作成改判半倒之行政處分。詎被上訴人竟於94年12月23日才作成變更為「半倒」之本件原處分，雖原處分函中未載「撤銷前處分」字樣，實質上係被上訴人依職權自行就「全倒」之前處分為撤銷，顯已逾行政程序法第121條第1項2年之除斥期間，於法自有未合。至本院94年11月17日94年度判字第1804號確定判決維持臺中高等行政法院93年5月12日92年度訴更一字第17號判決見解，該案訴之聲明暨原因事實之主張為「臺中市政府89年1月12日府工建字第900842號公告請所有權人依建築法第81條規定限期拆除之行政處分違法而應予撤銷」，並非訴請撤銷被上訴人判定全倒之前處分，且依本院94年10月17日94年度判字第1804號確定判決理由載：「房屋經判定為全倒者，建築主管機關應依其是否危害公共安全，為不同之處理，非謂苟建築物經判定為全倒，建築主管機關必然得認其有危害於公共安全，而得依建築法第81條規定，處分停止使用，並限期命所有人拆除；逾期未拆除者，得強制拆除之。．．．上訴人（臺中市政府）為本件大廈應拆除之認定，係依據臺中市北區區公所所為本件大廈係全倒之判定而作，而就本件大廈是否危害公共安全一節，僅謂依行政院九二一震災災後重建推動委員會89年1月6日（88）建委公字第3064號函及88年11月15日88建委公字第1437號函意旨而為認定，．．．徒憑建築物係『全倒』之判定，尚不足認該建築物已屬危害公共安全之建築物；而上訴人又未就此理由不完足之處予以補充，是尚無從認本件大廈已屬建築法第81條第1項之建築物，而得依該項規定限期命所有權人予以拆除。」等語，而維持臺中高等行政法院認「臺中市政府89年1月12日府工建字第900842號公告請所有權人依建築法第81條規定限期拆除之行政處分」違法而應予撤銷之判決，可知並非以被上訴人判定全倒之前處分是否違法而應予撤銷為該案之訴訟標的加以判決。是以，原判決以全倒前處分違法而應予撤銷之原因須俟本院94年11月17日94年度判字第1804號確定判決始確定無疑，進而以被上訴人俟上開本院判決確定後始於94年12月23日變更判定全倒之前處分為半倒之本件原處分，並未逾2年之除斥期間為由，維持原處分及訴願決定，依上開所述，自有適用法規不當之違法，且於判決結果有影響，故上訴意旨，求予廢棄，即有理由。又因本件係基於原審確定之事實，認其有適用法規不當之違法，而將原判決廢棄，且依該事實，本院已可自為判決，故依行政訴訟法第259條第1款規定，爰由本院自為判決，將訴願決定及原處分均予撤銷。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 97 年 11 月 20 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鄭 淑 貞
法官 吳 東 都法官 黃 清 光法官 帥 嘉 寶法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 11 月 21 日
書記官 郭 育 玎