最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第1152號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 陳井星律師被 上訴 人 內政部代 表 人 廖了以
參 加 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌
送達代收人 乙○○上列當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國94年9月28日臺北高等行政法院92年度訴字第4292號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件參加人為興建臺北市立龍門國民中學（下稱龍門國中）校舍新建工程，需用坐落臺北市○○區○○段3小段378地號等49筆土地，報經行政院以民國77年4月27日台（77）內地字第592491號函核准徵收，交由參加人所屬地政處（下稱臺北市地政處）以77年7月16日北市地四字第34950號公告。另前開土地中之同小段433地號等22筆土地上之土地改良物，報經被上訴人以87年12月28日台（87）內地字第8713834號函核准一併徵收，臺北市地政處分別以88年2月11日北市地四字第8820074000號、88年4月20日北市地四字第8821125100號、88年4月29日北市地四字第8821258500號、88年5月4日北市地四字第8821294600號、88年5月7日北市地四字第8821331400號及88年5月31日北市地四字第8821503000號公告徵收。嗣上訴人於88年11月5日依都市計畫法第83條規定，向參加人聲請照徵收價額收回坐落臺北市○○區○○段○○段437、466、469、448、500、470、474、
484、488、454、465、489及497地號等13筆土地。案經參加人於88年12月7日派員會勘結果，以本件徵收土地除前開470地號土地外，在計畫期限內已依徵收計畫持續使用，擬不予發還；至470地號土地，非屬上訴人或上訴人之被繼承人黃金鳳所有，上訴人無從聲請收回，報經被上訴人89年6月5日台（89）內地字第8907130號函同意不予發還，遂以89年6月17日府地四字第8904790701號函復上訴人。上訴人不服，提起訴願，經89年12月18日台內訴字第8907999號訴願決定駁回其訴願，上訴人仍不服，提起訴訟，經原審90年度訴字第1545號判決略以：「原告申請收回被徵收土地既經臺北市政府函報內政部同意否准其請求，應以內政部為原處分機關，將訴願決定撤銷。」撤銷訴願決定。上訴人復向行政院提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）按土地法第219條第1項第1款規定之立法意旨，係防止徵收機關為不必要之徵收或遷延興辦公共事業，特為原土地所有權人保留收回權。而都市計畫法為貫徹該法立法目的，已排除土地法第219條第1項第1款規定之適用，並將徵收計畫之使用期限延長而為特別規定，該規定影響原土地所有權人之收回權利更大，且既已經事先評估而確定計畫使用期限，則都市計畫法第83條規定：「其使用期限應依照其呈經核准之計畫期限辦理」，自應為嚴格之文義解釋，始符公平、合理。本件既有10年期間予被上訴人充裕實行計畫，則都市計畫法第83條所謂使用，自係指完全興建校舍並已招生使用，始符「實行使用」。又所謂「不依照核准計畫期限使用」，其最新實務見解則為「‧‧‧此時若需地機關之怠惰現象過於明顯，以致預定期限終止時，有關徵收標的的『形塑』內容，依日常經驗法則判斷，還無法從外觀上被明顯查知時，不應認為已『開始使用』」（參見原審92年度訴字第1217號判決）。乃參加人自87年開始規劃使用事宜，於87年9月7日成立龍門國中籌備處，遲至88年12月30日才開始進行鑽探工作，即至本件計畫期限於88年6月30日屆滿，僅完成龍門國中籌備處成立一項。準此，被上訴人不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人自得照原徵收價額收回其土地。（二）被上訴人及參加人辯稱係因「住民抗爭」、「黃宅濂讓居古蹟評定」等可歸責於原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由，致阻礙參加人於限期內使用系爭徵收土地，顯屬推諉卸責之詞。上訴人對參加人及有關人員之請求會勘辦理地上物查估事宜，亦均積極配合辦理，並無抗爭之情事。被上訴人及參加人若仍欲執以抗辯，自應就上訴人有拒不配合為地上物勘估補償事宜之抗爭負舉證責任，否則不足採信。另於87年9月4日所召開「為台北市立龍門國民中學校舍新建工程用地地上物拆遷協調暨說明會」，部分拆遷戶（並非上訴人）於該說明會表示其意見，並經作成決議，自係依法行使權利，豈能謂抗爭行為。為此先位聲明求為判決：１、原處分及訴願決定均撤銷。２、被上訴人應作成「許可上訴人就臺北市○○區○○段3小段437、448、454、465、466、469、474、484、488、489、497、500等地號土地（下稱系爭土地）應有部分各自以原徵收價額收回」之行政處分；另若認原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，應駁回上訴人之先位聲明時，備位聲明求為判決：１、原處分及訴願決定均撤銷。２、確認原處分、訴願決定違法；被上訴人應給付上訴人新臺幣（下同）244,466,261元及按年息5%計算之法定利息。
三、被上訴人則以：（一）都市計畫法第83條規定之「呈經核准之計畫期限使用」，依被上訴人84年9月26日台內地字第8488181號函釋，係指土地徵收計畫書內敘明之使用期限而言。本件上訴人聲請收回之坐落臺北市○○區○○段3小段470地號土地，依徵收當時土地登記簿所載，非屬上訴人或上訴人之被繼承人黃金鳳所有，自無上開法條所定收回土地之適用；另上訴人聲請收回之系爭12筆土地，經參加人會同相關單位於88年12月7日赴現場會勘，認就徵收土地整體而言，除市定古蹟「黃宅濂讓居」及其相連部分建物尚未拆除外，其餘地上物在88年6月7日業已完成拆除工作，並立即進行整地、圍籬，且用地單位即參加人所屬教育局（下稱臺北市教育局）已於87年間開始規劃使用事宜，並陸續成立龍門國中籌備處辦理徵圖、甄選建築師、鋪設整修學校周邊巷道、地質鑽探、古蹟調查研究及綜合球場先期設施等。準此，本件用地顯已在呈經核准之計畫期限內依徵收計畫持續使用，亦無土地法第219條規定所定收回土地之適用，是被上訴人核定不予發還，自無不合。（二）土地徵收條例第9條涉及徵收土地之收回，其收回要件之開始使用，是指主體工程開工，是搭配該條第1項第1款部分，以徵收補償費發給完竣3年之內為準；土地法第219條規定之立法意旨，是防止公務機關任意徵收土地，不加以利用而侵犯人民權利。實務上，施作一般工程，包括前期之興辦事業計畫開標、流標、招標，及後續之地上物拆除，不可能在1年之內完工。故就土地法第219條規定之「開始使用」，在土地徵收條例施行前，應解為只要公務機關未在計畫期限屆至之前閒置徵收土地，有在計畫期限內依照要達成徵收計畫目的去進行利用土地事實。行政院53年6月30日台53內字第4534號院令，所謂實行使用，乃為達成徵收計畫之目的，就徵收範圍之工程用地，所進行之利用；於本件，參加人已依照徵收計畫逐漸使用。另地上改良物一併徵收部分，參加人已於徵收計畫書載明依照計畫期限由參加人按年度預算執行。參加人如已編列84年度預算，並確實執行預算，就可推斷利用土地之目標係屬明確，嗣本件因為臺北市議會之運作，導致拆除地上物工程預算被刪減為只剩1元，無從進行地上物拆除。再者，依行政院令頒布之公有土地有償、無償撥用原則，本件學校用地中之公有地應為有償撥用，乃參加人竟設定與當初規定完全相反之無償撥用條件，造成需用土地人無法取得用地之結果等語，資為抗辯，為此求為駁回上訴人之訴。
四、參加人臺北市政府主張：（一）就學校範圍全部土地整體觀察之，參加人於辦理本件私有土地徵收後，即依徵收目的續行學校用地範圍內公有土地撥用取得、校舍建築規劃、地上物勘估補償、拆遷等相關作業。又私有土地徵收後至88年6月，在動用大批警力的情形下，始能執行地上物強制拆遷，實肇因住戶強烈抗爭，又住戶大抵即為原土地所有權人或其子嗣，是以拆遷作業備受阻撓致校舍新建工程延遲，實可歸責於原土地所有權人及使用人。又因原土地所有權人（亦為「黃宅濂讓居」所有權人）力促下，使新建工程用地內「黃宅濂讓居」古厝於88年6月列為市定古蹟，因該建物臨時列為古蹟後，即無法依原規劃予以拆除，其所在位址亦無法依原學校規劃用途使用，除須行古蹟調查研究及修護計畫外，原已完成之校舍建築規劃，亦需配合古蹟重新進行規劃，因重新完成之建築規劃，需續行都市審議、結構外審、申請建築執照、工程招標等等過程冗長之建築法規所定相關程序，致校舍新建工程至91年始辦理開工。今校舍新建工程及「黃宅濂讓居」修護工程皆已完工，並已於93學年度開辦招生。
（二）按行政院53年6月30日台53內字第4534號令：「需地機關是否已於徵收完畢1年後實行使用之認定，應以該項徵收土地之整體為準，而不能仍按徵收前之各別原所有權之各個地區以為認定已否實行使用之準據」，故縱上訴人主張其無抗爭阻撓，惟其他所有權人及使用人之抗爭阻撓行為已對本件工程範圍地上物拆遷作業發生極嚴重之影響，就所徵收之全部土地整體觀察，上訴人之土地既然為本件工程徵收土地之一部分，自亦受到上述抗爭之影響，依司法院釋字第236號解釋及前開行政院令之精神，應不得為割裂之認定，故上訴人應不得聲請收回土地。（三）「黃宅濂讓居」古蹟，是於88年間，在當地居民、土地及建物所有權人及文化界人士極力奔走籲請保存情況下，才依臺北市市定古蹟審定程序進行勘查、審查，核定為市定古蹟，其古蹟之促成事實是發生在土地徵收完成後，土地徵收處分並無違文化資產保存法及土地法施行法等相關規定，惟因該古蹟審定作業幾與本件工程用地地上物拆遷作業並行，且為保留古蹟原樣，致原已完成之校舍建築計畫相關配置需重新規劃，新建工程進度因而順延，原土地所有權人及使用人自不能卸責。原被徵收土地之所有權人，透過臺北市議員，將本件土地地上物拆遷預算刪成1元，致無法為地上物拆除，另又附帶決議，本件學校用地中之公有土地撥用，應採無償撥用，撥用公有土地部分延宕至88年4月始奉核定為有償撥用，是關於使用系爭土地之拖延，應可歸責於被徵收土地所有權人等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）參加人為舉辦龍門國中新建工程，前經報奉行政院77年4月27日台
（77）內地字第592491號函核准徵收臺北市○○區○○段3小段378地號等土地計49筆，並於78年完成土地徵收、補償之法定程序後取得土地產權。依徵收計畫書所訂之計畫進度「依照都市計畫法第83條規定列入本府中長程計畫自民國78年7月起至88年6月止依計畫使用。」。參加人於78年徵收取得用地內私有土地後，臺北市教育局於79年即續處公有土地撥用事宜，函請前陸軍總司令部（現改制為國防部陸軍司令部）、憲兵司令部、國立臺灣師範大學等龍門國中預定地範圍內公有土地之管理機關同意，依行政院頒之「各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則」規定辦理無償撥用，惟未獲同意。臺北市教育局依規定自82年起即多次將撥用計畫書報陳行政院核准撥用，惟行政院與財政部國有財產局久不為裁示，致前陸軍總司令部經管之3筆土地至87年6月始奉核准有償撥用。本件土地取得困難，使設校進程受阻。參加人為辦理本件用地地上改良物拆遷補償事宜，於84年5月15日以（84）府教六字第84031734號公告週知「本擴建工程用地範圍內所有土地及地上改良物，本府有關單位將派員勘估並按規定辦理補償」，惟參加人辦理用地範圍內私有土地一般民宅（約170戶）地上物查估補償作業及安置事宜時，數次與住戶溝通協調，因住戶均不願配合查估作業且強烈抗爭，致無法辦理民宅查估補償作業。嗣參加人於86年進行校舍建築計畫規劃，87年8月1日成立龍門國中籌備處，87年9月4日在臺北市龍安國民小學辦理拆遷協調暨說明會，惟會中拆遷戶強烈要求參加人評估是否有設龍門國中之需要，並訴求合併其他學校設立之可能性等。因住戶不願配合查估作業並強烈抗爭，臺北市教育局為完成地上物查估補償作業，於87年11月23日簽奉臺北市長進行辦理地上改良物一併徵收，並奉被上訴人以87年12月28日台（87）內地字第8713834號函准予一併徵收地上物，參加人即以88年1月5日府教八字第8800273000號通知該用地範圍內地上物所有權人，限期於88年6月7日拆遷，並經臺北市地政處88年4月20日、88年5月4日分別公告徵收工程用地範圍內土地改良物。於88年6月7日完成拆除工作後，即進行整地、圍籬。上訴人固主張截至88年6月30日止，參加人於系爭土地上僅有進行整地、圍籬，並無學校之工程進行，難謂有使用云云。惟查，依司法院釋字第236號解釋說明，所謂不依核准計畫使用或不實行使用，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。而本件參加人因住戶不願配合查估作業並強烈抗爭，遲至87年底始經被上訴人核准准予一併徵收地上物，參加人在之後6個月內，以警力排除抗爭，由開始進行拆除地上物及整地情形觀之，應認需用土地人已開始使用徵收之土地。本件土地既已於徵收土地計畫書所載興辦事業計畫進度之期間內開始使用，依前開說明，即無不依照核准計畫期限使用情形（本院92年度判字第324號判決意旨參照）。上訴人就此所為之主張，要無可採。（二）土地法第219條第3項所稱之「原土地所有權人」應不限於行使收回權人，也包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」，蓋因徵收行為亦具有「大量行政」之特質，在一個徵收計畫中可能有多筆土地同時被徵收，而每筆土地之所有權人各不相同，因此存有多數之徵收處分。這些看似獨立之各別行政處分，對需用土地人或徵收機關之徵收發動決策而言，是在單一徵收計畫下形成，則事後為決策之合理性判斷要以整個徵收計畫有無可能進行定之，即各該所有權人可視為一利益共同體。準此，土地法第219條第3項之所指需用土地人不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於原土地所有權人者，應解為在一個徵收計畫，只需有其中部分被徵收土地之所有權人有可歸責之行為，導致需用土地人無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫下全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。又所謂「可歸責」之事由，除訴諸暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」外，亦包括其他間接施壓手段，例如透過關說或行政協商或使民意代表介入，造成需用土地人有不能進行使用，而不得不延緩施工進度；或使需用土地人或執行機關在現行地方自治法制下，實際面臨如預算審查等之壓力，而無施工之預算；或陳情變更都市○○○○段；或使用各種合法、非法手段，造成原徵收土地之一部分無法依原徵收計畫書使用，並影響需用土地人之原先設計、規劃，造成使用上之不得不延宕，達成延緩施工之柔性抗爭手段在內。（三）本件參加人於徵收取得上訴人等所有之土地後，因用地範圍內有3筆國有土地，參加人在82年依規定向財政部國有財產局申請撥用。依各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則，並奉行政院80年6月10日台80財字第18937號函示：「國防部以舊有營舍基地處理得款作為新營舍遷建經費之來源，前經本院台（54）忠四字第10130號及台（55）財字第8103號令核定，自應作為撥用原則第5項『已核定作為變產置產財源之土地』之認定依據‧‧‧」，本件公有土地撥用應係有償撥用，此有前陸軍總司令部工兵署84年6月30日（84）傑篤第06408號函影本及行政院有關單位意見影本可稽。而參加人84年辦理地上物拆遷公告，並編列85年地上物補償費相關預算時，因住民認為應該是國有土地取得以後，再拆遷地上物，臺北市議會即決議將85年地上物拆除經費500萬元，刪成1元，同時附帶決議，堅持無償撥用公有土地，因軍方不同意無償撥用而延宕，最後整個地上物拆除經費無法執行，至87年6月始奉行政院87年6月30日院台財產接第00000000號函核定准予有償撥用等情，業據參加人說明甚詳，並有臺北市教育局85年度「歲出計畫說明提要」影本、「各項費用明細表」影本附卷可稽，另有85年度臺北市地方總預算案審議意見第11目第2點「有償撥用龍門國中用地補償費刪減4,999,999元」及該目附帶意見「地方人士對成立龍門國中需求殷切，應請積極協調國防部及師範大學，儘速徵收校地早日建校」及87年度臺北市地方總預算案審議意見第11目附帶意見二、「龍門國中用地其中公有土地之撥用，市府應依『各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則』規定，堅持龍門國中之公有土地採無償撥用，並請教育局立即成立龍門國中籌備處積極進行設校事宜。」等相關文件附卷可參；足見關於軍方用地取得之困難，係由於土地所有權人在臺北市議會運作之結果。揆諸首開說明，自屬可歸責於上訴人等所有權人之事由。另本件學校用地範圍內有一閩式古厝「黃宅濂讓居」，當地居民、土地及建物所有權人暨文化界人士極力奔走籲請保存，嗣經參加人所屬民政局邀相關單位學者於88年4月1日辦理古蹟鑑定會勘，同年4月29日召開審查會議，該局復於同年5月10日進行古蹟範圍確認現勘，並以88年6月7日北市民三字第8821653400號函請臺北市教育局予以保存，並經參加人88年6月29日府民三字第8801816501號公告為市定古蹟，有各該文件附於原處分卷可參。因該「黃宅濂讓居」於88年6月始發布為市定古蹟，致該古蹟建築物需予保留，與該古蹟緊鄰之房舍需重新依古蹟範圍、外觀，先進行古蹟調查研究及修護計畫後，才能進行拆除，致參加人原已完成之校舍使用規劃面積、範圍、配置等均需重作，校舍新建工程進度因此順延，其造成參加人無法如期依原徵收計畫施工之結果，至為明確，而此情事變更事由係屬可歸責於土地所有權人及住戶者，上訴人既為土地所有權人之一之繼承人，依前述說明，本件土地使用之延宕係屬可歸責於上訴人之事由，上訴人即不得聲請收回土地。又本件上訴人先位之訴既為無理由，依行政訴訟法第198條、199條第1項規定所為之備位聲明，即失所附麗等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
六、本院按：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」「（第1項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第2項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。」「（第1項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。（第2項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」土地徵收條例第61條、土地法第219條、都市計畫法第83條分別定有明文。則於土地徵收條例制訂施行後，關於該條例施行前依都市計畫法規定公告徵收土地之聲請收回，應適用都市計畫法第83條規定。惟該條就收回被徵收土地之聲請對象及程序事項均未規定，自應適用89年1月26日修正之土地法第219條規定。次按：依64年7月24日修正公布之土地法第222條、第223條規定，土地徵收之核准，依需用土地人、興辦之事業或土地所在之不同，分別由行政院、省政府核准之；另78年12月29日修正公布之土地法第222條，將核准徵收機關為行政院者修正為中央地政機關，即內政部；至89年1月26日修正公布之土地法第222條，則規定「徵收土地，由中央地政機關核准之。」，另刪除同法第223條由省政府核准之相關規定。再者，聲請收回徵收土地之核准，於78年12月29日修正公布之土地法第219條第2項明定應由「原核准徵收機關」為之，89年1月26日修正公布之同條則未為變更。觀之前開土地法之修正經過情形，關於土地徵收之核准機關，自行政院、省政府變更為中央地政機關；而關於聲請收回徵收土地之核准機關，則未一併修正為中央地政機關，仍為原核准徵收機關，從而原由行政院核准徵收之土地，於土地法修正核准徵收機關後，其聲請收回仍應由行政院核准之。
七、經查：（一）本件參加人為興建龍門國中校舍新建工程，需用包含系爭土地等共49筆土地，報經行政院以77年4月27日台（77）內地字第592491號函核准徵收，交由臺北市地政處公告，完成徵收程序。嗣上訴人於88年11月5日依都市計畫法第83條規定，向參加人聲請照徵收價額收回系爭土地。案經參加人於88年12月7日派員會勘結果，以本件徵收土地除前開470地號土地外，在計畫期限內已依徵收計畫持續使用，擬不予發還；至470地號土地，非屬上訴人或上訴人之被繼承人黃金鳳所有，上訴人無從聲請收回，報經被上訴人以89年6月5日台（89）內地字第8907130號函同意不予發還，遂以89年6月17日府地四字第8904790701號函復上訴人等情，為原審依法認定之事實。（二）系爭土地既係由行政院依法核准徵收，揆之前開規定及說明，惟行政院始有准許收回與否之權，被上訴人內政部則無此權限。本件上訴人依都市計畫法第83條向參加人聲請收回系爭土地，參加人函報被上訴人後，被上訴人否准之，經核固有未合，惟上訴人對無權作成准許收回徵收土地處分之被上訴人請求作成該項處分，亦無從准許，是上訴人之先位聲明，為無理由。（三）上訴人之備位聲明，係以行政法院認原處分雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，而應駁回上訴人之先位聲明為前提，惟觀之前開理由，此項前提並不存在，其請求即無所附麗，亦難認其備位聲明為有理由。（四）綜上所述，原審駁回本件上訴人之訴，所持之理由雖與本院前述理由不同，其結論則無二致，應予維持，上訴人執與前述無涉之理由指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 12 月 25 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 廖 宏 明法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 12 月 25 日
書記官 阮 思 瑩