最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第1132號上 訴 人 丙○○（即原判決附表一李炳燭等之被選定當事人）
甲○○（同上）住臺北市○○○路○段○○○巷臨25之
1號乙○○（同上）住臺灣省臺北縣汐止市○○路○號3
樓上三人共同訴訟代理人 侯水深律師
張沐芝律師
參 加 人 周永南等人（即原判決附表二）被 上訴 人 行政院代 表 人 劉兆玄
參 加 人 台灣肥料股份有限公司代 表 人 李金龍訴訟代理人 林志豪律師上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國96年10月26日臺北高等行政法院93年度訴字第942號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人參加人台灣肥料股份有限公司（下稱台肥公司）為建築氮肥廠，經臺灣省政府報由被上訴人以民國42年10月16日台42（內）字第6069號令核准徵收臺北市南港區（改制前臺北縣○○鎮○○○○段及東新庄子段等私有土地，交由臺北縣政府以43年1月19日（43）北府達地二字第0237號公告。上訴人於91年4月12日以台肥公司南港第六廠所有基地為上開經核准徵收之私有土地，因該廠已拆除不再使用，請求收回被徵收土地。案經臺北市政府以臺北市○○區○○○段○○○○號等16筆土地及東新庄子段232-1地號等8筆土地（原判決附件一），依當時土地登記簿記載登記為私人所有；三重埔段471地號等27筆及東新庄子段95-2地號等2筆土地（原判決附件二），登記移轉原因為買賣，無申請收回規定之適用；三重埔段150-2地號等23筆及東新庄子段262地號等5筆土地（原判決附件三），業經核定不予發還並經本院為駁回之判決；其餘三重埔段145-2地號等143筆土地及東新庄子段48地號等17筆土地（原判決附件四），係40餘年間徵收，已逾越土地法第219條及民法第125條規定申請收回之期限，擬不准收回，報由被上訴人以92年3月19日內授地字第0920004721號函同意照辦。臺北市政府遂以92年4月1日府地四字第09209095800號函上訴人。上訴人等不服，提起訴願遭駁回後，就其中218筆土地提起本件行政訴訟，並於訴訟中撤回收回其中20筆土地之請求（未起訴及撤回部分見原判決附件一至四備註欄所載）。
二、上訴人起訴主張：（一）請求買回之198筆土地，除三重埔段8-2地號、729地號、731地號、731-4地號、731-5地號、731-6地號土地外，均臚列於徵收清冊之中，故該192筆土地應係徵收取得；又部分土地所有權人當時已死亡，不可能訂立買賣契約；部分土地雖經台肥公司提出絕賣契約，惟依當時法令，台肥公司非具有自耕能力，其買賣農地乃屬無效，故可推論系爭198筆土地均係台肥公司以徵收方式取得。（二）依現行土地徵收條例第61條規定及法律不溯及既往原則，上訴人自可選擇適用徵收時之舊土地法第219條規定，請求收回土地。本件所徵收之土地，除少部分土地用於興建氮肥廠及出租供啟業化工公司設廠生產焦煤使用之土地外，基本上均閒置未用，而隨著台肥公司於87年、88年關廠拆廠之發生，原核准計畫業已終局性消滅，再無任何依原核准計畫使用之事實上可能性。（三）本件應適用舊土地法第219條規定，並無權利行使期限之限制，縱認有時效之限制，上訴人迄台肥公司87年7月關廠、拆除相關設備，並將所徵收之土地陸續出售予私人、或改建後，方確定台肥公司已無依原核准計畫使用系爭徵收土地之可能，而向臺北市政府提出收回被徵收土地之聲請。所謂不依核准計畫使用之認定，應發生於00年0月間，且時效應為15年，縱認本件有現行土地法第219條所規定之「5年」為除斥期間或消滅時效之適用，以法理而言，期間之起算均應自被徵收土地之原所有權人「知悉」有該條所定得予行使買回權之客觀情狀發生時點，即應以87年7月台肥公司關廠時為起算點，則上訴人早於89年8月間即已開始聲請買回系爭土地，尚未逾請求權之時效等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應作成准予如原判決附表三至附表七十九之選定人依原徵收價額收回如附表三至附表七十九所示土地之行政處分。
三、被上訴人則以：三重埔段471地號等27筆土地及東新庄子段95-2地號等2筆土地，依當時土地登記簿登記原因記載為買賣，非屬徵收取得，無申請收回規定之適用；三重埔段150-2地號等23筆土地及東新庄子段262地號等5筆土地，業經被上訴人核定不予發還，當事人提起行政訴訟並遭本院駁回有案；其餘三重埔段145-2地號等143筆土地及東新庄子段48地號等17筆土地，則係於40餘年間徵收取得，已逾越土地法第219條之申請收回期限，是上開土地均無申請收回規定之適用。又台肥公司自43年建廠起至87年7月關廠止，長達44年執行徵收用地計畫；且徵收土地如依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法定要件即已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬土地所有權之行使範疇，要不發生原土地所有權人照原徵收價格收回其土地之問題。再者，依內政部83年5月3日台（83）內地字第8377377號函釋，關於78年12月29日修正前土地法第219條之收回權消滅時效，認可類推適用民法第125條一般請求權15年時效之規定，惟系爭土地依土地登記簿記載登記原因日期均為40餘年，上訴人等於91年始申請收回，早已逾申請收回之期限等語，資為抗辯。
四、台肥公司則以：台肥公司當初為設置氮肥工廠，於經過土地徵收、設廠、試車至49年正式投產，於49年已完成該徵收計畫，其後陸續擴充，並改變生產內容，工廠建築主體於70年代已具最後發展規模。除工廠建築主體外，對照該廠員工人數之由多而少之變化，有關員工宿舍、閱覽室…等其他必要附屬設施，於50年代即已具規模，對照「台灣肥料有限公司第六廠廠區及宿舍平面圖」及空照圖，可知台肥公司南港廠徵收土地大部分皆供實際使用。又上訴人申請收回被徵收土地，距離徵收補償發給完竣屆滿已40餘年，縱使其無土地法第219條或民法第380條有關5年時效規定之適用，其請求權亦早罹於15年之消滅時效，其申請收回被徵收土地之請求，顯無理由等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件經上訴人之訴訟代理人就系爭徵收清冊查對註記，主張請求收回之土地共198筆，列於徵收清冊者192筆，另有三重埔段8-2地號、729地號、731地號、731-4地號、731-5地號、731-6地號等6筆土地不在徵收清冊之列。（二）原判決附件三之土地，前經原所有權人或其繼承人向臺北市政府地政處主張行使收回權，經臺北市政府地政處否准後，訴經本院分別以73年度判字第1270、1364號判決及72年度裁字第365號裁定駁回而告確定。惟因本院所審酌者，乃當時提出聲請之當事人依據當時土地之使用狀況主張有收回事實，經臺北市政府地政處作成否准處分之違法性；而本件上訴人乃主張87年間台肥公司已廢廠、遷廠，原核准計畫業已終局消滅，該當舊土地法第219條所規定之「不依核准計畫使用」之情事，向被上訴人為行使收回權之意思表示，經被上訴人否准後，而就該否准處分提起行政救濟。不論其所主張之該當收回事由之事實與前案已有不同，且被上訴人已就其請求作成具體之否准處分，是以，本件尚不發生為前案既判力所及之疑義。
（三）系爭198筆土地除三重埔段8-2地號、729地號、731地號、731-4地號、731-5地號、731-6地號土地外，其餘192筆均列載於徵收清冊之中，此經上訴人訴訟代理人逐一比對原審卷所附徵收清冊，並於清冊上以螢光筆繪示可明。按徵收係原始取得土地所有權，依民法第759條規定，於登記前已取得不動產物權者，僅非經登記，不得處分其物權而已，取得並不以登記為生效要件。該192筆土地既經列載於徵收清冊之中，即應為本件徵收處分所及之範圍，應已經本件徵收而為台肥公司所原始取得。至其土地登記原因何以未符真實，並無礙於徵收處分之效力。惟上開未為清冊所列載之三重埔段8-2地號等6筆土地，既非屬徵收範圍，則非本件徵收效力所及。上訴人雖主張依當時之土地法規定，承受農地以能自耕者為限，台肥公司無自耕能力，不可能買受取得該6筆土地，且有部分所有權人當時已死亡不可能訂立買賣契約，主張系爭土地悉為徵收範圍云云。惟查，違反無自耕能力不得取得農地之強制規定，固使契約無效，惟此係契約效力於當事人間之爭議，並不足以推證所有土地必經由徵收而來。
縱然部分土地所有權人當時已經死亡，非不得由其繼承人出面洽訂買賣契約。故上訴人主張上開6筆土地在本件徵收範圍，亦列為行使收回權之標的，即屬無據。（四）本件徵收案所徵收之土地並非完全毗連，大致可分為甲、乙、丙、丁、戊、己、庚7區，系爭土地分散坐落在此7塊區域之中，至於詳細位置、面積及現在地號等土地標示，則有未明，為兩造所不爭執，並有上訴人提出之南港廠空照圖附卷可憑。台肥公司主張徵收南港地區土地已依本件徵收計畫所附「台灣肥料有限公司第六廠廠區及宿舍平面圖」，設置「氮肥工廠」並於49年初完成；另因應員工及支援人力之需求，興建員工宿舍、聯誼社、閱覽室、醫院及運動設施等。嗣後因應原料取得、成本負擔及市場需求，由當初原有生產液氨及尿素轉換為複肥，而於65年6月至69年興建相關研究大樓及工廠，業據提出其年報載述南港廠之創立及建廠情形，此有該年報附卷可憑。核該年報記述其公司結構、經營狀況，供記錄並對外週知之用，衡情不致憑空杜撰，內容應屬真實。再參酌本院73年度判字第1270號判決理由欄載明：「…案經臺北市政府交由被告機關邀集有關單位於71年7月16日及8月2日同赴現場勘查結果，原告等原所有系爭土地，依原核准使用計畫係規劃作為該廠A區廠區及工廠相關設施用地，該南港三重埔段221…等5筆土地，已供廠區道路，原料煤焦堆場、辦公廳、冷水塔、原煤氣工場等使用，同段218…等5筆土地，已供廠區鐵路支線、沈澱池、變電所、管線等設備用地，同段224地號土地，已供該廠三村員工備勤宿用地使用…」；另本院73年度判字第1364號判決理由載明：「查被告機關於71年3月24日派員會同松山地政事務所人員前往實地勘查結果，依台肥公司南港廠提供之原使用配置圖說資料，系爭土地原配置使用計劃之用途原規劃作為該廠E區職員眷屬宿舍基地，據台肥公司南港廠會勘人員表示，系爭土地坐落台肥公司第六廠一村員工宿舍區內地上建有建築物約8棟54戶現供員工住用，該廠已依原建廠配置計使用完畢…」；另依上訴人提出之南港廠77年空照圖，顯示上訴人所繪示之甲至庚區塊，分別有台肥公司南港廠、啟業化工公司南港廠、台肥公誠二村、台肥公誠一村等主要建物。由以上判決理由中載明土地逐步使用情形、迄至77年空照圖顯示之現場狀況，益足以佐證台肥公司年報載述之情形非虛。是由包括系爭土地在內之全部徵收範圍整體以觀，應認其已合乎徵收計畫而為使用。（五）台肥公司將廠房出租啟業化工公司使用，係因南港廠生產液氨及尿素，係使用焦炭為合成氣料加以製造，遂經經濟部之核准，將煉焦廠之工作委由啟業化工公司執行，此有經濟部函附卷可證，核此乃台肥公司將主要成品製程之一環委由他人執行，屬於企業經營模式之規劃，其將廠房出租啟業化工公司所執行者，仍屬原徵收計劃氮肥廠業務之一部分，自不能以廠房出租即指本件有未按徵收計畫使用情事。上訴人主張系爭土地中有49筆土地從未使用，另提出照片23張，顯示現場荒煙蔓草，毫無建設。惟查，該等照片拍攝位置、時間均不詳，且相較於本件被徵收土地面積超過80甲，不論係照片顯示之面積所占比例顯然微小，或上訴人所主張之49筆土地經台肥公司計算結果所占比例約為15%，參諸司法院釋字第236號解釋意旨，徵收土地有無不按核准計畫使用，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，自不能按徵收前之各別原所有權人所有權範圍之使用情形以為認定，縱上訴人上開主張屬實，也屬局部狀況，並不足以推翻前述大部分土地已為使用之事實。前開司法院解釋理由書亦已指明，局部土地之未為使用應屬徵收必要性之問題，與收回權之行使無涉。（六）依上所述，系爭土地就整體以觀，業已按徵收計畫實行使用。嗣後因都市計畫之結果，已有部分土地另經區段徵收、市地重劃而易主，台肥公司因應都市暨經濟環境之改變，基於企業發展之需要，作成遷廠出售土地之決定，並於87年間開始遷廠，此應屬其所有權之行使，上訴人主張原核准計畫業已終局性消滅，再無任何依原核准計畫使用之事實上可能性云云，自不足採。（七）被上訴人係以42年10月16日台42（內）字第6069號令核准徵收，是依土地徵收條例第61條規定，其申請收回，應依該條例施行前之規定即土地法第219條規定辦理。而78年12月29日修正前之土地法第219條規定，並無收回權行使期間之規定；修正公布後之第219條第1項則明文規定收回權行使之期限。依中央法規標準法第18條規定，關於人民聲請許可案件，應適用申請時之法規，僅在聲請後法規有變動時，採從新從優原則而已。本件上訴人於91年4月12日（縱依其主張於89年8月間已開始提出聲請）提出聲請，自應適用當時有效之法規即78年12月29日修正公布之土地法第219條規定，而受原土地所有權人應於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，聲請照徵收價額收回土地期間之限制。又關於行使收回權期間係始自78年12月29日修正公布之土地法所規定，故原所有權人對於舊法時期之徵收案件，於修法後始提出聲請，因受聲請時新法所規定之5年期間之限制，解釋上時效起算至遲應於法規施行之日起算。本件上訴人遲至89年8月或91年4月始申請收回，顯已逾78年施行之土地法所規定之收回期間，自屬於法不合。（八）系爭土地部分已經被徵收為學校用地或出售他人，復又歷經區段徵收及市地重劃，迄至原審言詞辯論時，僅剩臺北市○○區○○段○○○號等土地（地號詳原審卷）為台肥公司所有，此為上訴人所不爭執。是上訴人對於已非台肥公司所有之土地請求被上訴人作成准予收回之行政處分，已屬不能實現之處分內容，上訴人主張顯難成立。又上訴人其餘關於土地徵收條例第49條撤銷徵收之主張，與本件收回權行使之爭議無涉，自毋庸予以審究。（九）綜上所述，系爭土地中三重埔段8-2地號等6筆土地非屬徵收取得，自非收回權行使之標的；其餘192筆土地固屬徵收取得，惟已經台肥公司實現徵收計劃完成行使，並無不依核准計畫使用之情事或未依核准徵收原定興辦事業使用之情事，不具行使收回權之要件；又本件應適用78年12月29日修正公布之土地法，自受修法後所規定5年期間之限制，縱然本件該當收回之要件，上訴人遲至89年8月或91年4月始聲請收回，自已逾期，於法不合。是以，原處分否准上訴人聲請，處分理由雖未盡詳實，惟否准之結果則無不當。訴願決定予以維持，亦無違誤，因而將上訴人之訴駁回。
六、本院查：
（一）本院91年10月份庭長法官聯席會議：「依土地法第219條第1項規定，原土地所有權人請求買回被徵收土地，應向該管直轄市或縣（巿）地政機關聲請。該管直轄巿或縣（巿）地政機關既為法定受理聲請之機關，對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件，非無審查之餘地。如經初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣（市）地政機關為處分機關。至依同法條第2項規定，該管直轄巿或縣（巿）地政機關經查明合於照徵收價額收回其土地之要件，並層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，而函復該管直轄巿或縣（巿）地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第13條但書規定，即應以該作成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關」，旨在說明直轄巿或縣（巿）地政機關為法定受理聲請之機關，對於不合於照徵收價額收回其土地之要件者，得為審查作成否准決定之權限。直轄巿或縣（巿）地政機關認原土地所有權人之聲請與規定不合，若未作成否准之決定，而層報原核准徵收機關作成准、駁之決定者，尚非法律所不許。本件上訴人於91年4月12日以台肥公司南港第六廠所有基地為上開經核准徵收之私有土地，因該廠已拆除不再使用，向臺北市政府地政處提出收回土地之聲請，臺北市政府受理審查後，擬具不准收回之理由，報由被上訴人以92年3月19日內授地字第0920004721號函同意照辦。臺北市政府遂以92年4月1日府地四字第09209095800號函復上訴人等，顯然臺北市政府並未自行作成否准之決定，而係層報被上訴人審核後作成否准之決定，臺北市政府再以公函轉知上訴人等聲請人，則依上開之說明，自應以作成否准決定之被上訴人為被告。上訴人指摘原判決以被上訴人為原處分機關，已違反土地法第219條第1項規定及本院上開決議意旨，有判決不適用法規或適用不當之違法云云，殊無足採。
（二）行為時土地法第219條第1項規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰1.徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。2.未依核准徵收原定興辦事業使用者」；都市計畫法第83條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。」「不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」都市計畫法第83條第1項僅就徵收土地之使用期限排除土地法第219條之限制，未就收回期間及收回之要件併予排除適用。依上開規定，原土地所有權人聲請收回被徵收之土地，須以私有土地經徵收後，未依核准徵收計畫期限使用或未依核准徵收原定興辦事業使用之情形，為其能否收回土地之法定要件。而私有土地是否屬被徵收之土地？是否未依核准徵收計畫期限使用或未依核准徵收原定興辦事業使用，核屬事實認定問題，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則或經驗法則，不得遽指為違法。原判決以系爭三重埔段8-2地號、729地號、731地號、731-4地號、731--5地號、731-6地號土地，經上訴人訴訟代理人逐一比對原審卷所附徵收清冊，不在徵收清冊之列，即非屬徵收範圍，自非本件徵收效力所及，不符合上開聲請收回土地之要件；再依台肥公司提出其年報記述之公司結構、經營狀況、南港廠77年空照圖、本院73年度判字第1270、1364號判決理由，就系爭土地在內之全部徵收範圍整體以觀，認為已合乎徵收計畫而為使用。另台肥公司將廠房出租啟業化工公司使用，係因南港廠生產液氨及尿素，係使用焦炭為合成氣料加以製造，經經濟部核准，將煉焦廠之工作委由啟業化工公司執行，此乃台肥公司將主要成品製程之一環委由他人執行，屬於企業經營模式之規劃，其將廠房出租啟業化工公司所執行者，仍屬原徵收計劃氮肥廠業務之一部分，以系爭土地就整體以觀，業已按徵收計畫實行使用，嗣後因都市計畫之結果，已有部分土地另經區段徵收、市地重劃而易主，台肥公司因應都市暨經濟環境之改變，基於企業發展之需要，作成遷廠出售土地之決定，並於87年間開始遷廠，此應屬其所有權之行使，難認原核准計畫業已終局性消滅，再無任何依原核准計畫使用之事實上可能性等情，業已敘明其判斷之依據及得心證之理由，經核並無違背論理法則或經驗法則，自無上訴人所指判決不備理由或理由矛盾之違背法令情事。
（三）土地徵收條例第61條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理」，所指「施行前之規定」，係指89年2月2日公布施行前有關買回被徵收土地之規定而言。土地法第219條第1項規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰…」，已明定原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，聲請收回其土地。依中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」，故各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，本應適用行為時之法規，僅於處理程序終結前，因據以准許之法規有變更者，始適用新法規。本件上訴人聲請收回土地時，法律已明定其收回之時效期間為5年，依前所述，本件於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，並無上訴人所述不依核准計劃使用之情形，則上訴人之聲請，顯與行為時土地法第219條第1項之規定不合，被上訴人據以否准上訴人收回土地之聲請，於法洵無違誤。
（四）依土地法78年12月29日修正公布前第219條規定：「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」，雖無聲請收回時效之規定，而可類推適用民法第125條一般請求權15年之時效。惟依民法總則施行法第18條第2項規定：「民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」民法債編施行法第3條第2項規定：「民法債編修正施行前之法定消滅時效，其期間較民法債編修正施行後所定為長者，適用修正施行前之規定。但其殘餘期間自民法債編修正施行日起算，較民法債編修正施行後所定期間為長者，應自施行日起，適用民法債編修正施行後之規定。」78年12月29日修正公布之土地法第219條第1項規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰…」，既明定原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，聲請收回其土地，則適用土地法第219條修正前15年時效之殘餘期間，顯然長於修正後同條文所明定之5年時效期間，自應適用修正後新修正之較短之5年時效期間之規定。本件上訴人聲請收回土地時，法律既已明定其收回之時效期間為5年，自無適用78年12月29日修正公布前土地法第219條規定之餘地。
（五）綜上所述，原判決並無違背法令情事，上訴論旨，併就其他原審已詳予論述之理由，指摘原判決不當，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 12 月 25 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 侯 東 昇法官 姜 仁 脩法官 王 德 麟法官 黃 清 光以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 12 月 25 日
書記官 王 史 民