最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00136號上 訴 人 甲0000000代 表 人 乙○○訴訟代理人 陳松棟 律師被 上訴 人 臺北市政府勞工局勞動檢查處代 表 人 丙○○被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 丁○○上列當事人間勞工安全衛生及勞動檢查法事件，上訴人對於中華民國95年3月17日臺北高等行政法院94年度訴字第1357號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人從事自來水供應業，屬勞工安全衛生法適用範圍。民國93年1月14日上訴人與訴外人迅展企業股份有限公司（下稱為迅展公司）簽訂工程承攬契約，將其陽明淨水場抽水機等設備維修工程交由迅展公司承作。嗣迅展公司負責人指派所屬工程技術員譚印炳於93年7月30日9時30分至上訴人陽明淨水場鹿角坑第一加壓站從事抽水機更換、PVC管檢修及抽水機電路移置等作業，並由該公司勞工蔡財福到場協助施工，當日18時30分許，蔡財福於從事抽水機電路移置作業時，產生感電死亡之職業災害。被上訴人臺北市政府勞工局勞動檢查處（下稱勞動檢查處）乃分別於93年7月31日、8月2日、8月4日至6日及8月9日派員實施職業災害勞動檢查，並作成談話紀錄後，認上訴人違反相關勞工法令事項，乃以93年10月28日北市勞檢一字第09332483501號函檢送迅展公司發生勞工蔡財福因從事抽水機電路移置作業感電死亡職業災害檢查報告書予上訴人，並責令其在指定期限內改善，且於違規場所顯明易見處公告7日以上，上訴人不服，向臺北市政府提起訴願，遭決定駁回。又被上訴人臺北市政府依上述職業災害勞動檢查結果，認上訴人違反勞工安全衛生法第18條第1項第1款、第3款、第4款及第5款之規定，於93年11月5日以府勞檢字第09325136300號勞工安全衛生罰鍰處分書，依同法第34條第2款處以罰鍰新臺幣（下同）6萬元，上訴人不服，向行政院勞工委員會（下稱勞委會）提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，經原審以94年度訴字第1357號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）依勞工安全衛生法第16條、第17條第1項規定可知勞工安全衛生法有關事業單位與承攬人之規定，係以「事業單位以其事業招人承攬」、「事業單位以其事業之全部或一部交付承攬」之情形，為規範之對象。如非「事業單位以其事業招人承攬」、「事業單位以其事業之全部或一部交付承攬」之情形，並無勞工安全衛生法第16條至第19條之適用。另可觀諸勞委會於92年4月24日修正發布之「加強勞工安全衛生法第17條及第18條檢查注意事項」（下稱檢查注意事項），其第5點（有關勞工安全衛生法第18條檢查注意事項）「…如醫院將設備裝修工程交付承攬並與之共同作業，由於裝修工程非其事業，故醫院宜認定為業主而非原事業單位。…故不應認定為原事業單位…」。（二）本件訴願決定之內容，與檢查注意事項所示意旨，顯不相符，亦與臺灣高等法院85年度勞上字第51號判決意旨，不相符合，實無足採。另有臺北市政府95年2月22日府授工一字第09500825900號函轉行政院公共工程委員會95年2月15日工程管字第09500055320號函釋可證，本件工程監工陳鍵國並無需全程在場。由此可證，本件實非勞工安全衛生法第18條所示之共同作業情形。且本件刑事責任部分，上訴人職員李寶台、陳鍵國、羅水芳，均經臺灣士林地方法院檢察署以94年度偵字第898號為不起訴處分。各該不起訴處分理由之一，即為本件無勞工安全衛生法第18條所規定分別僱用勞工共同作業之情形等語，為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）上訴人主張陽明淨水場抽水機等設備維修工程非其事業範圍一事，惟勞委會85年12月26日台85勞安一字第147070號函釋：「勞工安全衛生法第16條所稱之事業，係指事業單位實際經營之業務。」中所稱「實際經營之業務」非採限縮性解釋，此觀檢查注意事項第5點、勞工安全衛生法第18條檢查注意事項之(一)原事業單位之認定…例如…⒍之規定可予證明。又如臺灣電力股份有限公司所營事業係電力供應業，附隨電力供應業務之輸配電工程包括配電管溝工程、電桿新設工程、電塔工程等，勞委會認定均為該公司電力供應事業之一部分，以該等工程招人承攬者應為原事業單位。同此情形，上訴人所營事業係自來水供應業，抽水機等設備維修工程係自來水供應之附隨業務，以該等設備維修工程及其附隨作業招人承攬，依勞委會對原事業單位之認定意旨，上訴人應為勞工安全衛生法第16條至第19條所稱之原事業單位，殆無疑義。（二）至於上訴人舉勞委會其他函釋、法院判決及檢查注意事項內有關原事業單位之個案認定等訴稱非「以其事業招人承攬」云云，因該等案例所指單位交付承攬之工程非屬其所營事業之附隨業務，故可認定為非原事業單位。況勞工安全衛生法第16條所稱之事業，不以主要事業為限，舉凡有關廠房、設備之檢修、保養、營造及增添機器、設備之安裝等，既屬公司所有皆屬之。本件上訴人為自來水供應業，抽水機等為其業務遂行之重要設備，而該設備之維修雖非其主要事業，但該設備既為其所有且為實現業務目的所必需，則其維修即屬上訴人自來水供應之附隨業務等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）如前揭事實所載，本件首應審酌者厥為：上訴人是否屬勞工安全衛生法第16條至第19條所規範之事業單位，其是否與迅展公司共同作業等項，茲論述如下：1.按勞工安全衛生法第16條、第17條等規定中所稱「事業單位」之認定，係以該事業單位實際經營內容及所必要輔助活動（勞委會91年12月9日勞安一字第0910061728號函參照），作個案認定；從而「以其事業」招人承攬或交付承攬之「事業」應以事業單位實際經營內容及所必要輔助活動個案認定之。另參酌⑴內政部69年10月15日勞司字第13419號函釋「有關廠房、設備之檢修、保養、營造及增添機器、設備之安裝等，既屬公司所有，自屬勞工安全衛生法所稱事業之範圍」；⑵檢查注意事項第5點：勞工安全衛生法第18條檢查注意事項中亦明定「將廠內維修工程交付承攬之製造事業單位認定為原事業單位」意旨，則上訴人委請迅展公司攬作之陽明淨水場抽水機等設備維修工程，其工程範圍之抽水機、抽水機電路、PVC管等均係設於上訴人水場內，為上訴人經營自來水業所必需之設施，而抽水機更換、PVC管檢修及抽水機電路移置作業乃上訴人為維持營運所必要之輔助活動，自屬其經營之事業範圍。而此參諸本件系爭工程所渉輸配水設備之維護管理、水源出水設備之操作維護等項，分別經上訴人編組生產科、供水科掌理，且為各科之主要業務一節益明。是上訴人主張其所委託迅展公司攬作之陽明淨水場抽水機等設備維修工程，並非上訴人經營之業務，伊非屬勞工安全衛生法第16條至第19條所指之事業單位，而無前開規定之適用云云，核無可採。2.次按勞工安全衛生法第18條所稱之「共同作業」，係指原事業單位、承攬人或再承攬人等僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作（勞工安全衛生法施行細則第24條參照），而此所稱之「共同作業」並非以事業單位是否參與承攬人所承攬之業務為認定基礎，亦不限於勞力參與。又「同一時期」係指工程開工至完工之工程進行期間，非指某一特定時間點；至於「工作場所」則係指就業場所中，接受雇主或代理雇主指示處理有關勞工事務之人所能支配、管理之場所（勞工安全衛生法施行細則第3條參照），故工作時期、場所並不限於工程施作之局部特定時點及場地。而查，本件上訴人就系爭陽明淨水場抽水機等設備維修工程指派所僱職員陳鍵國擔任監工，負責該工程進度、施工內容之施工督導及進出施作場地操作該場設備之許可（陽明淨水場抽水機等設備維修工程承商應行注意事項(以下稱承商注意事項)、承包商進入場內施工管制標準作業程序(以下稱施工管制標準作業程序)參照），並依93年8月5日陳鍵國談話紀錄及93年8月9日羅水芳談話紀錄，上訴人將該工程交付迅展公司承攬施作，且由監工陳鍵國（或協助監工之現場工作人員羅水芳）負責工程進度、施工內容、操作現場設備及進出場之監控，故上訴人之勞工確實有與承攬人之勞工於該工程期間之同一工作場所內共同作業之情事一節，即堪認定。3.至上訴人雖舉勞委會85年4月18日台85勞安一字第112609號函、臺灣高等法院於85年度勞上字第51號判決、檢查注意事項第5點所舉實例（醫院將設備裝修工程交付承攬、高鐵公司將其工程交付承攬、交通部基隆港務局將防波堤興建工程交付承攬），其均非事業單位之主張，惟綜觀上開案例所指業主交付他人攬作之工程，均非其實際經營內容及所必要輔助活動事項，核與本件上訴人交付其事業範圍之工程予他人攬作有別，自難執之以為對上訴人有利之認定。(三)、綜上所述，本件上訴人（事業單位）與承攬人迅展公司分別僱用勞工共同作業，而未由指定之工作場所負責人擔任系爭作業之指揮及協調工作、到系爭工作場所巡視及給予迅展公司相關勞工安全衛生教育之指導及協助，亦未採取有效防止感電職業災害之必要措施，亦未積極採取要求迅展公司依勞工安全衛生法相關法令規定，設置符合標準之必要安全衛生設備或採必要安全衛生措施以及採取進場許可、巡視、停止危險作業等具體有效防止職業災害之必要措施，從而，⑴被上訴人勞動檢查處以上訴人有違反勞工安全衛生法第5條第2項、第18條第1項第1款、第3款、第4款、勞動基準法第59條、勞工安全衛生設施規則第275條第1款、第276條第5款規定之情事為由，作成命其於指定期限內改善並於違規場所顯明易見處公告7日以上之處分；⑵被上訴人北市府以上訴人違反勞工安全衛生法第18條第1項第1款、第3款、第4款及第5款之規定，依同法第34條第2款處以罰鍰6萬元，於法並無不合等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）上訴人指定陳鍵國擔任系爭工程之監工，雖為真實，惟工程監工之職責，為「工程監造」，依本件工程承商應行注意事項第2項第3點至第5點、第7點、第8點，以及標準作業程序值班工作守則第5點等規定，監工之職責為：1.廠商須於施工前一日，將施工內容電告知監工。
2.所有施工內容，應先經監工核可，未經監工核可之施作，監工有權不予追認及不予計價。3.若維修設備須運回工廠施工，須事先告知監工。監工依承商所排定工作，得隨時到場查核，承商不得拒絕。4.進出現場及操作現場設備，須經監工或值班人員允許後方可操作，否則將請乙方撤換該工人（。5.本工程業經監工陪同…檢視過…。6.維修廠商若需施作或操作未經監工授權工作範圍或設備，必需先聯絡監工，經監工同意後方可進行。據上及同時依行政院公共工程委員會95年2月15日工程管字第09200055320號函，工程監工之職責在於監督承商、確保品質，並未必須全程監督或負有作業之指揮及協調工作，故無論監工陳鍵國是否有未確實擔任系爭作業之指揮及協調工作，均與上訴人是否違反勞工安全衛生法第18條第1項各款規定無關。原判決以「上訴人監工工程員陳鍵國未確實擔任系爭作業之指揮及協調工作、未到工作場所巡視、未給與…」等理由，駁回上訴人之訴，自為理由矛盾。（二）檢查注意事項第5點之實例與本件上訴人將抽水機等設備維修工程交付承攬之性質，幾乎完全相同。惟原判決僅以「各該案例所指業主交付他人攬作之工作，均非其實際經營內容及必要輔助活動事項」，即謂與本件有別，殊難令上訴人信服。又上訴人所實際經營之內容為供應自來水，並無維修抽水機設備之業務活動或輔助活動，至為明顯，且與上述檢查注意事項第5點實例：醫院將設備裝修工程交付承攬相當，何以竟有不同之認定適用標準，原判決於此，為不適用法規之違法。（三）上訴人指派之監工，其職責在於「監督工程」，為定作人之一方，該監工並非與承攬人共同作業，實非勞工安全衛生法第16條至第19條所指定之共同作業。另工程之監工，性質上有到工地現場之必要，否則無從為施工之檢查或查核，惟若因監工有到工地現場必要一節，即謂此種情形為「有與承攬人之勞工於該工程期間之同一工作場所內共同作業之情事」，則所有交付承攬工程，將因監工而成為勞工安全衛生法第16條至第19條之共同作業，何有再於勞工安全衛生法施行細則中區分何謂共同作業之餘地。原判決以系爭工程由上訴人指派監工，因而認為上訴人與迅展公司之勞工共同作業，與一般經驗法則相違，為適用法規不當等語。
六、本院查：(一)按「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取下列必要措施：……」、「有下列情形之一者，處新臺幣3萬元以上6萬元以下罰鍰：…二、違反…第18條之規定。」分別為勞工安全衛生法第18條第1項及第34條第2款所規定。至何謂「共同作業」，依同法施行細則第24條規定，係指「事業單位與承攬人、再承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作」。考上開勞工安全衛生法第18條之立法目的，在事業單位以其事業招人承攬或交付承攬，原事業單位與承攬人、再承攬人間具有共同作業之情形，應共負防止職業災害發生之責任，為加強事業單位與承攬人間之連繫，乃規定原事業單位應採取協調、巡視、訓練等防止災害發生之必要措施。因而同法施行細則第24條對「共同作業」之規定，所稱事業單位所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所之「從事工作」，自限於該事業單位之業務活動或必要之輔助活動。而事業單位將工作交付承攬，為確保承攬人依約完成工作，或該承攬工作之完成須於事業單位之事業場所為之，有使用場所相關設備之必要時，事業單位無可必避免地居於定作人之地位，單純派員對承攬人、再承攬人所僱用勞工從事之工作為監督，或維護其事業場所之安全秩序，對承攬人、再承攬人之作業單純為管控，此種監督及控管並非從事該事業單位之業務活動或必要之輔助活動，即不能認有「共同作業」之情事。(二)被上訴人於原審提出之書狀，並未就上訴人如何有與迅展公司分別僱用勞工「共同作業」之事實為具體主張，然於準備程序時主張「原告(按即上訴人)斷電、送電的過程與迅展公司的施工有關聯性」、「假設現場只有迅展公司的人員去，而原告允許迅展公司自行開配電盤，並自行斷電、送電，就沒有共同作業，就沒有違反勞工安全衛生法第18條的問題」、「原告沒有作斷電動作，迅展公司就沒有辦法作後續的動作，故有共同作業的情形」、「從工程合約書來看，原告與迅展公司可以預知有共同作業的情形」，於言詞辯論時，則引用訴願決定書所載，以上訴人自承迅展公司須經過值班人員將抽水機設備斷電後始得作業，而認上訴人與迅展公司有共同作業。惟原判決就被上訴人上述之主張未予以調查論斷，自行以上訴人將系爭工程交付迅展公司承攬施作，且由監工陳鍵國（或協助監工之現場工作人員羅水芳）負責工程進度、施工內容、操作現場設備及進出場之監控，而認定上訴人之勞工確實有與迅展公司之勞工於工程期間之同一工作場所內共同作業之情事。然原判決並未敘明其係根據所憑之承商注意事項及施工管制標準作業程序之如何具體規定，認定監工陳鍵國（或協助監工之現場工作人員羅水芳）負責工程進度、施工內容、操作現場設備及進出場之監控。而上開承商注意事項關於工程進度、施工內容、操作現場設備及進出場監控之規定，係廠商在工程施工期間，應檢附一定之資料(承商注意事項第1項)，及廠商施工時應行注意事項(承商注意事項第2項)，後者包括：為監工所需及配合提報上訴人監控中心每日施工進度，廠商必須於施工前一日，將施工內容電告知監工（或以電子郵件通知），並於施工次日將實際施工內容傳真或寄電子郵件給監工，於每週一整該周廠商工作報表及其他檢查表等提送監工(第3點)；所有施工內容（含零件更換及維修保養）應先經監工核可，未經監工核可之施作，監工有權不予追認及不予計價，使用未依契約規定材料，將不予計價，並拆除重作；若因而影響設備功能及出水作業，上訴人將予追償(第4點)；若維修設備須運回工廠施工，須事先告知監工，監工依承商所排定工作，得隨時到場查核，承商不得拒絕，應派員在場說明，否則該項施作不予計價(第5點)；進出上訴人場所工地及操作場所設備，均應先告知現場值班人員，現場設備須經監工或現場值班人員允許後方可操作，否則將請承商撤換該工人，情節嚴重者，將勒令停工(第7點)。施工管制標準作業程序關於工程進度、施工內容、操作現場設備及進出場監控之規定，則是承商於施工前一日告知監工及責任區工作人員將到場施工，當日告知監工及現場工作人員施工內容及出工人員，監工親自到場監工或委請現場工作人員協助監工，廠商到場工作前核對廠商人數及名單，確定工作內容及工作區並告知現場設備及環境狀況，廠商工作完畢離場前核對廠商人數及名單，確認出場人員與進入人員一致，檢視工作區安全無虞並整理、整頓。自上開承商注意事項及施工管制標準作業程序內容觀之，上訴人監工對廠商就工程進度、施工內容、操作現場設備及進出場之監控，無非是居於定作人之地位，對承攬工程廠商從事之工作單純為確保施工品質，及維護其事業場所之安全秩序之管控，尚不能據之認係從事上訴人之業務活動或必要之輔助活動，而認與迅展公司分別僱用勞工「共同作業」。原判決就前述被上訴人攸關上訴人與迅展公司有「共同作業」之待證事項之主張，未予調查，未盡職權調查義務，致本件有無該「共同作業」之事實存在不明，有不適用行政訴訟法第125條規定之違背法令情事。(三) 本件訴訟對象有2個行政處分，一是被上訴人勞動檢查處以上訴人違反勞工安全衛生法第5條第2項、第18條第1項第1款、第3款、第4款、勞動基準法第59條、勞工安全衛生設施規則第275條第1款、第276條第5款規定之情事為由，作成命其於指定期限內改善並於違規場所顯明易見處公告7日以上之處分；二是被上訴人臺北市政府以上訴人違反勞工安全衛生法第18條第1項第1款、第3款、第4款及第5款之規定，科處罰鍰6萬元之處分。後者，原判決敘明處分科處罰所依據法條(勞工安全衛生法第34條第2款)。然前者，處分書(即被上訴人臺北市政府勞工局勞動檢查處93年10月28日北市勞檢一字第09332483501號處分書)未載明處分所據之法條(參見行政程序法第96條第1項第2款)，原判決亦未敘明處分所依據之法條，其理由欄一所引諸法規，並無得作為該處分所依據者，其遽以維持該處分，判決不備理由，亦有可議。(四) 綜上所述，原判決有不適用法規不當及判決不備理由之違背法令事由，其或為上訴人上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，是上訴人求予廢棄，為有理由。因原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 20 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 林 茂 權法官 鄭 忠 仁法官 黃 本 仁法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 3 月 31 日
書記官 莊 俊 亨