最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00130號上 訴 人 萬國國際開發股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 乙○○被 上訴 人 行政院公平交易委員會代 表 人 丙○○上列當事人間行政資訊公開法事件，上訴人對於中華民國95年5月11日臺北高等行政法院94年度訴更一字第152號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人其餘之訴及追加之訴暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人因上訴人違反公平交易法，以民國86年8月27日第304次委員會及88年9月29日第412次委員會決議，作成88年10月6日公處字第125號處分書，處上訴人罰鍰新台幣(下同)50萬元及歇業處分。上訴人為求明瞭會議之過程，於92年2月10日向被上訴人申請閱覽、抄錄上開委員會議之相關資料(包括委員會議可否議決之全部過程及發言要旨等完整會議紀錄，及複製該等會議之錄音、錄影等紀錄)。案經被上訴人提經92年3月6日第591次委員會議決議，以92年3月11日公參字第0920002121號函否准其申請。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定駁回，經上訴人向原審法院提起行政訴訟。經該院以92年度訴字第3018號裁定(下稱原審裁定)駁回其訴，上訴人猶未甘服，提起抗告，經本院以94年度裁字第1505號裁定將原審裁定廢棄，復經原審更為審理後，以94年度訴更一字第152號判決(下稱原審判決)：「㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告(本件被上訴人)應於原告(本件上訴人)依『行政院公平交易委員會公開或提供資訊收費要點』繳納費用後，將被告民國86年8月27日第304次及民國88年9月29日第412次等委員會會議紀錄包括『出列席人員、請假人員及紀錄人員姓名』、『報告事項』、『討論事項與決議』、『據以處分之證據資料』，除函稿、簽呈或會辦意見、檢舉人檢舉函、被害人談話筆錄及其所提供之書證以外之資訊，交付予原告閱覽、影印或複製。㈢原告其餘之訴及追加之訴駁回」。上訴人對於上開原審判決主文㈢部分不服，提起本件上訴。
二、上訴人上訴意旨略謂：㈠依上訴人請求時之政府資訊公開法第3條、行政資訊公開辦法第3條、第4條第1項第8款、第5項及行政程序法第44條第1項前段、第2項、第45條第1項第8款之規定，即可證系爭「上訴人之總經理乙○○於86年8月5日與被上訴人之承辦人員左天梁談話之錄影內容」(下稱系爭錄影內容)，應屬被上訴人所製作及持有之行政資訊無疑。再者，被上訴人既係以系爭錄影內容，作為處分上訴人之行政資訊，則該錄影內容確實存在，此業經原審審認：「足認被告作成一定處分前，依法應進行調查之程序，乃得以獲得裁處所必需之證據資料。是以，關於原告請求之會議紀錄中包括『據以處分之證據資料』，亦應屬客觀存在」等情無訛。且所謂「86年8月27日第304次及88年9月29日第412次等委員會議之全部相關行政資訊」(參上訴人於原審之起訴聲明第2項)，即已包括系爭錄影內容在內。是上訴人為求明確而另為起訴聲明第3項請求被上訴人應將系爭錄影內容複製乙份交付予上訴人，並非訴之追加；原審就此有「理由矛盾」之違法。㈡退步言之，縱認上訴人就系爭錄影內容之聲明為訴之追加，惟上訴人仍非不得在「基於請求之基礎不變」之情形下，依法追加之。原審法院忽略上情，錯認系爭「錄影內容」之請求提供係「追加之訴」，進而誤以程序駁回該部分之請求，其認事用法即顯非無誤，而有「判決不適用法規及適用不當」之違法。㈢被上訴人於86年8月27日第304次及88年9月29日第412次等委員會議之會議紀錄之「可否決議之全部詳細過程」、「各該委員之發言要旨紀錄」、「會議全程之錄影或錄音」等行政資訊，確實存在，上訴人之訴訟代理人曾於95月4月27日原審法院言詞辯論程序中，直接詰問被上訴人之訴訟代理人：「被上訴人是否持有、保管系爭86年8月27日第304次及88年9月29日第412次等委員會議之與會發言者之發言要旨紀錄？」而被上訴人之訴訟代理人卻故意答非所問地辯稱：「現在」之被上訴人委員會議，均未製作發言要旨紀錄等語。原審明知上開被上訴人之訴訟代理人所述不實，卻對各項有利於上訴人之事證，未予調查、斟酌，亦未於原審判決理由項下為任何之論述，遽認無法證明被上訴人持有、保管上開行政資訊，而駁回上訴人在原審之訴，顯然違背法令等語，求為判決：⑴原判決不利於上訴人部分廢棄。⑵被上訴人應於上訴人依「行政院公平交易委員會公開或提供資訊收費要點」繳納費用後，將被上訴人於86年8月27日第304次及88年9月29日第412次等委員會議之會議紀錄之「可否決議之全部詳細過程」、「各該委員之發言要旨紀錄」、「會議全程之錄影或錄音」等行政資訊)交付予上訴人閱覽、影印及複製。⑶被上訴人應於上訴人依「行政院公平交易委員會公開或提供資訊收費要點」繳納費用後，將系爭錄影內容，複製乙份交付予上訴人。
三、被上訴人則以：㈠本件上訴人於原審所為訴之追加，既未經被上訴人同意，且影響被上訴人之防禦，原審認為訴之追加不適當而予駁回，應無違誤。㈡原審既已認定系爭會議紀錄中並無「可否決議之全部詳細過程」、「各該委員之發言要旨紀錄」及「會議全程之錄影或錄音」，被上訴人主張未保管、持有上開資訊，應可成立。則上開事實業經原審判決確認，上訴人自不得再行爭執，否則即違反行政訴訟法第254條第1項之規定。㈢上訴人之訴為不合法，且顯無理由等語，求為判決駁回上訴。
四、本院查：㈠本件被上訴人對於曾派員赴上訴人公司營業處所進行訪談，該公司總經理乙○○(即本件訴訟代理人)並於86年8月5日主動到被上訴人處說明且有錄影存證等情並不爭執，則其後被上訴人於第304次委員會議決議處分上訴人，乙○○於86年8月5日與被上訴人之承辦人員談話之系爭錄影內容，自係上訴人前於92年5月14日向被上訴人申請「…閱覽、抄錄鈞會(即被上訴人)於86年8月27日第304次…委員會議之『全部相關行政資訊』…」中之一環，被上訴人所為之原處分亦包含否准此部分之申請。從而，上訴人於92年7月2日向原審法院訴請「…閱覽、抄錄行政院公平交易委員會於86年8月27日第304次…委員會議之『全部相關行政資訊』…」自亦包括系爭錄影內容，尚非未經依法申請之案件，且非未經上訴人為行政處分之案件，亦非訴之追加。況依行政訴訟法第125條之規定，行政法院應職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，如當事人所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，原審法院之審判長即應令其敘明或補充之。乃原審不察，審判長亦未依上開規定為適當之闡明，逕認上訴人於原審之前審(92年度訴字第3018號)其應受裁判事項之聲明，僅請求「閱覽86年8月27日第304次及88年9月29日第412次等委員會議之會議紀錄，及複製前揭委員會議之錄影紀錄」，並未主張「被上訴人應將系爭錄影內容，複製乙份交付予上訴人」，上訴人遲至原審更為審理中，始於訴之聲明另為該項之主張，應為訴之追加，因未經被上訴人同意，且影響被上訴人之防禦，應不得追加提起，並駁回此部分之起訴，即有適用法規不當之違法。㈡原審為上開不利於上訴人之認定，係以上訴人主張會議紀錄中尚應包括「可否決議之全部詳細過程」、「各該委員之發言要旨紀錄」及「會議全程之錄影或錄音」等。惟被上訴人否認其會議紀錄包含該等資訊，且依被上訴人委員會會議規則第14條之規定，被上訴人委員會之會議紀錄也無需記載上開資訊，上訴人復未能證明被上訴人持有、保管該等資訊，則被上訴人主張系爭會議紀錄中並無「可否決議之全部詳細過程」、「各該委員之發言要旨紀錄」及「會議全程之錄影或錄音」均無法提供，應屬可採，為其論據。然查，被上訴人委員會會議規則第16條規定：「委員會議對外不公開，所有出席列席及紀錄人員，對會議可否決議之過程及其他經委員會決議應秘密之事項，不得洩漏」；另依92年6月24日修訂之行政院公平交易委員會委員會議資訊保密及公開辦法第2條規定：「委員會議之會議資料及可否決議之過程應予保密」，惟上訴人請求時之「行政院公平交易委員會委員會議資訊保密及公開辦法」第2條第2項前段、第3條第2項及第6條亦分別規定：「委員會議之會議資料於該次會議決議通過後6個月自動解密」、「前項發言要旨或錄音、錄影等紀錄應一併保存，除委員會議另有決議，於該次會議後5年自動解密」、「第2條及第3條應予保密之資訊解密後，得依檔案法及行政資訊公開辦法之規定，提供申請人閱覽、抄錄或複製」。上訴人主張依被上訴人所自訂之上開行政規則，即可推知被上訴人確有「依法」保存系爭被上訴人於86年8月27日第304次及88年9月29日第412次等委員會議之會議紀錄之「可否決議之全部詳細過程」、「各該委員之發言要旨紀錄」、「會議全程之錄影或錄音」等行政資訊之義務，即非全然無見。再者，被上訴人前於92年3月11日公參字第0920002121號函略以：「…本會依前揭規定，徵詢與會發言者之意見後，與會發言者並不同意公開或提供…。」等語，否准上訴人之申請。並於92年4月8日公法字第0920003100號訴願答辯書以：「…90年8月7日刪除之前本會會議規則第16條尚有『委員會議對外不公開，所有出席、列席及紀錄人員，對會議可否決議之過程及其他經委員會議應秘密之事項，不得洩漏』之明文規定，訴願人任意指摘本會不提供當時依法令應予保密之資訊，進而忽略相關法律適用原則，甚指稱本會故意牽強錯解法令，尚難認有理」等語置辯；其於原審之前審程序(92年度訴字第3018號)所提92年12月15日(行政法院收文日為同年月18日)行政訴訟答辯狀亦有：「作成相關委員會議之本會第二屆委員及當場與會發言者因信賴修正前本會會議規則第16條之保密規定，而於該二次委員會議中充分發言，並經由合議制之討論，作出最妥適之決定。上開會議發言內容之所以具秘密性，乃因涉及會議過程發言者之權益，本會依行政資訊公開辦法第12條第2項規定，徵詢與會發言者對於提供相關會議資訊之意見，原係考量倘與會者均同意公開或提供是次委員會議之相關資訊，縱法規有不溯及適用之原則，本會將不排除因受影響之相關特定個人之同意，而例外經由委員會議決議對外提供是案之行政資訊」等語。顯見被上訴人係以「系爭二次會議之發言要旨紀錄，涉及會議過程發言者之權益」及「與會發言者不同意公開系爭二次會議之發言要旨紀錄」，而非以「無系爭二次會議之發言要旨紀錄」等情(詳該前審卷第63頁)為由，否准上訴人之上開請求。則系爭被上訴人於86年8月27日第304次及88年9月29日第412次等委員會議之會議紀錄之「可否決議之全部詳細過程」、「各該委員之發言要旨紀錄」、「會議全程之錄影或錄音」等行政資訊，被上訴人是否確因未持有、保管，而無法提供交付予上訴人上訴人閱覽、影印及複製，自非全然無疑。原審就上開對上訴人有利之事證，未依行政訴訟法第133條之規定，依職權詳加調查，並深究上訴人未依上開規定持有、保管之原因，遽認被上訴人之主張為可採，尚與經驗法則及證據法則有違，亦有判決理由不備之違法。上訴人執此指摘原判決違背法令，求予廢棄，應認為有理由。又本院原則上為法律審，除別有規定外，無判斷事實之職權，故原判決既經廢棄，本件復無依同法第259條應自為判決之情形，應發回原審法院就上開待證事項詳加調查認定後，另為適法之判決。
五、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 20 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 鄭 小 康法官 林 茂 權法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 3 月 20 日
書記官 王 福 瀛