最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00169號上 訴 人 南部科學工業園區管理局代 表 人 陳俊偉訴訟代理人 葉張基律師被 上訴 人 瀚宇彩晶股份有限公司臺南科學園區分公司代 表 人 甲○○
送達代收人 乙○○上列當事人間環境管理費事件，上訴人對於中華民國95年4月28日高雄高等行政法院95年度訴字第44號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於撤銷訴願決定、原處分，並命上訴人另作成決定，及該訴訟費用部分均廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、被上訴人以其誤將非屬銷售行為之廠與廠間ＬＣＤ面板移轉金額一併列入銷售額計算並繳納管理費，於民國94年6月23日以彩晶（94）園會字第94006號函向上訴人申請核退93年7月至94年1月溢繳之管理費，共計新台幣（下同）3,921,691元。經上訴人審查，否准被上訴人退費之申請。被上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回後，遂提起本件訴訟。
二、被上訴人於原審起訴主張略以：無論從（行為時）科學工業園區管理費徵收辦法（下稱管理費徵收辦法，95年12月26日修正名稱為科學工業園區管理費徵收辦法，下同）之文義、體系解釋及立法意旨，均不可得到「銷售額」應包括科學工業園區事業之不同廠區存貨移轉之解釋，其規定明確，並無上訴人可為裁量判斷之餘地。縱認為有解釋之空間，依管理費徵收辦法之母法即科學工業園區設置管理條例之規定，亦應以最有利於園區事業者為之。被上訴人將位於科學園區之Cell半成品送往高雄廠區組裝成模組成品，係將半成品製造成成品之過程，被上訴人未因此獲得任何特殊利益，其並非實際銷售過程。上訴人援用加工出口區設置管理條例及其相關辦法，而認科學工業園區亦應為相同解釋。然管理費徵收辦法與加工出口區設置管理條例兩者法源、主管機關不同，管理費徵收辦法中又無任何條文規定得準用加工出口區收費標準，直接比附援引，與法有間；且由兩者規定內容、公布時間等，均可知管理條例係有意排除加工出口區相關規定而另為規定；再者，兩者對於管理費之定義不同，依加工出口區收費標準第3條可知，區內事業與其總機構、分支機構貨品之移轉本非銷貨收入或營業額，但因加工出口區收費標準第3條明文規定才納入管理費之收費基礎，是上訴人認管理費徵收辦法之解釋應援用加工出口區收費標準之規定，恐過於率斷。依科學工業園區設置管理條例之規定，全國之科學工業園區均一體適用，並無因位於不同園區而有差異，否則即有無正當理由為差別待遇之虞。而新竹科學工業園區對於管理費之計算方式，均以「發票」上所載之數額，作為銷售額之計算基礎。而半成品移轉因無法開立統一發票，自不在管理費計算之列。且管理費徵收辦法未授權各管理局自行決定收取管理費之基礎及比率，此為上訴人所自承，惟上訴人一方面自承管理費之徵收應依法令規定，另方面又認為上訴人對於管理費之徵收有判斷餘地，自我矛盾。再者，上訴人如認為管理費徵收辦法有所缺漏，應以修法為之，不應片面恣意解釋。至於上訴人另依本院84年度判字第1266號判決解釋加工出口區收費標準，然因此判決所依據之加工出口區設置管理條例及相關辦法均已修正，且科學工業園區管理條例有意排除加工出口區相關辦法適用，此判決應不適用本件情形。縱仍認此案有加工出口區相關管理條例及辦法適用，此判決爭點為該廠商已向稅捐機關申報其成品轉口貿易銷售額，但未將該成品轉口貿易收入計算於管理費徵收之「營業額」，該判決並未就分支機構間移轉是否應屬「銷售」為任何討論。另在該判決中亦指出，該件管理費之徵收，既在未報請經濟部修正核定前，仍應依原核定標準辦理。如上訴人認為該判決應予援用，即應報請主管機關行政院國家科學委員會修改管理費徵收辦法，而非一方面認為法有疏漏，另方面卻捨正當程序不為，強行套用解釋達到目的，爰請將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人應作成准予退還溢繳管理費3,921,691元之處分等語。
三、上訴人則略以：管理費徵收辦法第3條所規定之「銷售額」，僅為上訴人計算管理費之依據，管理費收取之依據在於科學工業園區設置管理條例第27條，依該條明訂收取管理費之目的可知，在園區事業有享受到該等特殊利益所為之產值，均應計入管理費計算標準之依據內。且管理費徵收辦法第8條規定已明文列舉規定無須繳納管理費之各種情形（該條規定並不包括分公司間產品移出園區之行為），將利息收入等銷售額之金額亦排除在管理費內繳納之範圍內。管理費徵收辦法第3條所規定之「銷售額」，與稅法上之「銷售」，二者概念並不相同。而上訴人解釋管理費徵收辦法第8條規定時，明確說明如何適用該條各項排除繳納管理費規定之法律性質外，同時比較適用加工出口區收費標準第17條之規定，以論理解釋、體系解釋之方式說明，符合法律解釋之精神。被上訴人既為上訴人所管理園區之園區事業，其經營業務或創設之營業額，均應據以繳納管理費。綜上，科學工業園區設置管理條例及管理費徵收辦法所規定之管理費，解釋上應與稅法上之銷售概念應予脫鉤，故原處分並無違背法令之處。上訴人為辦理園區及周邊公共設施及維護安全與環境品質等目的，以銷售額千分之二繳納管理費，即係本於「銷售額愈多→使用園區特殊利益愈多→應繳納愈多管理費」之概念，此等管理費收取機制非常明確，係根據園區事業使用園區特殊利益之程度而定，是本件上訴人並未違反比例原則。科學工業園區設置管理條例第27條第2項規定，對於授權範圍已經明確指明包括「範圍」及「收費標準」，此等授權非常明確，而管理費收取之依據在於管理條例第27條，該條明訂收取管理費之目的為「為辦理園區及周邊公共設施及維護安全與環境品質」。因此，在園區事業有享受到該等特殊利益所為之產值，均應計入管理費計算標準之依據內，銷售額當然與使用及享受園區特殊利益有強烈關連性，故以其銷售額之一定百分比為依據，當符合科學工業園區設置管理條例第27條之立法意旨及授權範圍，故管理費徵收辦法第3條第2項規定並無逾越母法之問題。上訴人對於管理費徵收辦法之解釋並未恣意，而係本於管理費徵收辦法各規定之論理解釋所得出之結論，故管理費徵收辦法並無須修法，且上訴人所為之行政處分並不具有授益之性質，被上訴人申請退還管理費93年7月至94年1月之期間，本辦法及其母法「科學工業園區設置管理條例」均無修正，沒有法令之變動問題，故本件當無信賴保護原則之適用問題等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：行為時加值型及非加值型營業稅法（下稱營業稅法）第3條所規定之「銷售額」用語，與營業稅法第14條及第16條所規定之「銷售額」用語完全相同，又觀諸管理費徵收辦法第3條並未就「銷售額」有其他特別規定，而本件管理費徵收辦法第3條以銷售額之千分之二徵收管理費，並未有基於特殊性之考量，而明文排除一般營業稅法上銷售額之適用，基於法律規範之解釋應具有整體性而無矛盾，故本件銷售額之事實認定自應與營業稅法上「銷售額」為相同之解釋。查依營業稅法第8條第1項第22款規定除依特種稅額計算之營業人銷售非經常買進、賣出而持有固定資產者免徵營業稅外，一般稅額計算之營業人「出售固定資產」情形，並無排除規定，仍應計徵。而管理費徵收辦法第8條之所以特別明定「出售固定資產或廢料」無須繳納管理費，即係有意再將之排除，即足證明除後者（管理費徵收辦法）另定排除之規定外，兩者「銷售額」之解釋應同一，否則即無須另明文排除之。上訴人執此抗辯管理費徵收辦法第3條之「銷售額」與稅法之「銷售額」概念並不相同云云，即無可採。又管理費徵收辦法第7條、第11條規定均與營業人申報之「銷售額」相關，倘依上訴人抗辯管理費徵收辦法之「銷售額」與園區廠商實際申報課稅之銷售額有別云云，則相關管理費徵收辦法之規定將形同具文。再者，管理費徵收辦法與加工出口區管理費及服務費收費標準乃規範不同客體之法令，後者，明文將分支機構產品移轉部分納入計算管理費之基礎，然管理費徵收辦法卻無相同規範，自無從比附援引。再者，本件管理費徵收既屬行政機關課徵之特別公課，基於法律保留原則，亦不得援引加工出口區收費標準第3條規定為計徵依據。另本院84年度判字第1266號判決乃關於加工出口區收費標準之認定，核與本件尚無關涉。從而，本件上訴人認定管理費徵收辦法第3條之銷售額，包含本件被上訴人與其他分支機構間之移轉行為，而否准被上訴人之申請退還溢繳之管理費，即非有據。綜上所述，本件上訴人否准被上訴人前揭退回溢繳管理費之申請，尚有未洽；訴願決定，未予糾正，仍予維持，同有可議，被上訴人執以指摘並起訴請求將訴願決定及原處分均予撤銷，為有理由，應予准許；另被上訴人訴請上訴人作成准予退還溢繳管理費3,921,691元之處分部分，因該管理費之計算，尚涉及上訴人應依據管理條例第3條規定予以審查，且此亦屬上訴人應依職權審查範圍，依行政訴法訟法第200條第4款規定，被上訴人在請求命上訴人依照原審法院判決之法律見解對於被上訴人申請事件作成決定部分，為有理由，其餘部分，為無理由，應予駁回。
五、本院經核原審不利於上訴人部分固非無見（駁回部分，被上訴人未上訴）。惟查「管理局或分局為辦理園區及周邊公共設施及維護安全與環境品質，得向園區內設立之機構收取管理費；為辦理第6條規定掌理之事項，得收取規費或服務費，各機構並應於期限內繳納。前項收取管理費、規費、服務費之範圍及收費標準等辦法，由管理局擬定，報請國科會核定之。」、「園區事業依使用之土地或廠房面積計算繳納基本費；其費率計算標準如附表一。同時使用土地及廠房面積者，以應納金額較高者繳納。經管理局核准入區並取得營利事業登記證之園區事業，其銷售額之千分之二超過前項基本費者，改依銷售額千分之二繳納管理費。」、「園區事業申報銷售額之銷貨退回或折讓、代收代付、出售固定資產或廢料、樣品贈送、利息收入、融資租賃者，經檢具足資證明之文件，無須繳納管理費；其已併入計算繳納管理費者，溢繳部分應於繳納後6個月內檢附證明文件向管理局或分局申請抵扣或退款，逾期不予受理。」科學工業園區設置管理條例第27條、管理費徵收辦法第3條第1項、第2項及第8條分別定有明文。則科學工業園區管理局對於園區事業收取管理費，原則上係依使用之土地或廠房面積計算繳納基本費，即以使用園區之土地或廠房者，就應繳納管理費，僅於取得營利事業登記證之園區事業，其銷售額之千分之二超過前項基本費者，始改依銷售額千分之二繳納管理費。依前開管理費徵收辦法第8條所規定「出售固定資產或廢料」依稅法規定仍應繳納營業稅，但管理費徵收辦法第3條則規定無須繳納管理費，並明文列舉規定無須繳納管理費之各種情形，將利息收入等銷售額之金額亦排除在管理費內繳納之範圍內，足見管理費徵收辦法之「銷售額」與營業稅法之「銷售額」，二者概念並不盡相同。原判決以管理費徵收辦法第3條以銷售額之千分之二徵收管理費，並未有基於特殊性之考量，而明文排除一般營業稅法上銷售額之適用。故本件銷售額之事實認定自應與營業稅法上「銷售額」為相同之解釋，原判決適用法規容有不當之違法。再查原判決未整體比較營業稅法第8條第1項各款情形，以探求管理費徵收辦法第8條免繳管理費之真意，除有適用法規不當之違法外，原判決就上訴人主張管理費徵收辦法第8條無須繳納管理費之情形，不限於「出售固定資產或廢料」之情形，尚包括「園區事業申報銷售額之銷貨退回或折讓、代收代付、出售固定資產或廢料、樣品贈送、利息收入、融資租賃」等，而利息收入未於營業稅法第8條第1項各款之免稅範圍內，故亦要繳納營業稅，卻不計入管理費徵收範圍，因該部分未用到園區利益而不用繳納管理費，故管理費徵收辦法之「銷售額」與營業稅法之「銷售額」，二者概念並不相同，事涉上訴人否准被上訴人退費之申請是否合法等情，並未說明何以不足採之理由，亦有判決理由不備之違法。從而，上訴意旨執以指摘原判決不利於上訴人部分，非全無理由，應將原判決不利於上訴人部分廢棄，由原審法院詳為調查後，另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 27 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 林 茂 權法官 鄭 忠 仁法官 黃 本 仁法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 3 月 27 日
書記官 王 福 瀛