最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00176號上 訴 人 甲○○
丙○○共 同訴訟代理人 雷祿慶 律師被 上訴 人 臺北市政府地政處代 表 人 丁○○被 上訴 人 內政部代 表 人 戊○○被 上訴 人 臺北市政府工務局養護工程處代 表 人 己○○上列當事人間土地徵收補償事件，上訴人對於中華民國94年11月8日臺北高等行政法院92年度訴字第5248號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人甲○○、丙○○與乙○○(民國93年4月26日死亡，於94年3月22日由繼承人即本件上訴人承受訴訟)等3人前以林清彥繼承人之身分，於82年9月2日向被上訴人臺北市政府工務局養護工程處(下稱養工處)主張：緣林彥清生前所有現如原判決附表一(下稱附表一)所示之13筆土地(下稱系爭土地)，均位於羅斯福路4段道路用地上，係臺北市政府改制前美援道路工程處於43年間興辦羅斯福路(美援道路)拓寬工程用地範圍云云，申請依法公告徵收發放補償金，經養工處以系爭土地業已辦理公告徵收，乃分別以82年9月18日北市工養權字第32585號、82年10月4日北市工養權字第35299號、82年10月18日北市工養權字第37127號及82年11月15日北市工養權字第39659號書函復知上訴人系爭土地確有徵收之事實，惟因事隔40年之久，其徵收資料早已逾檔案年限而滅失無案可稽，其土地徵收補償地價發放情形，因養工處非土地徵收地價發放或提存權責單位無法查告該項資料，除向被上訴人臺北市政府地政處(下稱地政處)查詢外，或洽權責單位辦理云云。上訴人不服，迭經提起訴願及重為處分。最後經地政處以90年9月26日北市地四字第8920427700號函(下稱地政處90年9月26日函)通知上訴人略以：「主旨：為台端等因土地徵收補償事件…乙案，茲訂於90年10月2日辦理補發徵收地價補償費…說明…二、案經清查舊案資料結果，本案…(重測後…為福和段1小段889地號)前經臺北市政府43年12月11日北市地權字第33356號公告徵收為羅斯福路用地，補償地價551.99元…(重測後…為福和段2小段543地號)前經臺北市政府45年3月24日北市地用字第6686號公告徵收為羅斯福路用地，補償地價11,409.21元。另台端等請求補償之本市○○區○○段○○段○○○○號土地部分，則查無確切之徵收資料。…本處除按徵收當年之補償標準補發地價補償費11,961.20元外，並依法定利率(週年利率百分之五)加計迄90年9月底止之遲延利息及依徵收年度臺灣地區躉售物價指數調整計算地價數額，合計新臺幣173,145元正予以補償。…」上訴人不服，第4次向臺北市政府提起訴願，經該府以91年6月18日府訴字第09016198101號訴願決定：「訴願不受理。」上訴人猶不服，提起行政訴訟，經原審法院以91年度訴字第2609號判決：「訴願決定撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由原告負擔三分之二，餘由被告負擔。」臺北市政府爰依上開判決撤銷意旨，作成92年11月14日府訴字第09214645400號訴願決定(即本件訴願決定)：「原處分關於本市○○區○○段1小段890地號土地徵收補償費部分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起90日內另為處分；其餘訴願駁回。」上訴人猶表不服，經提起行政訴訟，聲明求為判決：「㈠、被告臺北市政府地政處90年9月26日北市地四字第8920427700號函所為之補發徵收地價補償費新臺幣173,145之處分及臺北市政府92年11月14日府訴字第09214645400號訴願決定書均予撤銷。被告內政部(按即本件被上訴人內政部，下稱內政部)93年3月29日台內地字第0930005362號函駁回原告等申請徵收附表一所示土地之處分應予撤銷。㈡、確認兩造間就坐落臺北市如附表一所示之13筆地號土地在43年、45年間之徵收關係不存在。並確認關於原告等所有如附表一所示13筆土地，被告有徵收之義務，原告等有請求徵收之權利。㈢、被告等應協同辦理徵收原告等所有如附表一所示13筆地號之土地，並應依徵收年度公告現值加計四成發放徵收補償款與原告。㈣、被告臺北市政府地政處應分別通知大安地政事務所、古亭地政事務所將原在91年7月4日補辦如附表二(按指原判決附表二，下稱附表二)所示之徵收持分移轉登記之土地辦理撤銷，回復原狀」。經原審就上開聲明第1項、第2項中「確認兩造間就座落臺北市如附表一所示之13筆地號土地在43年、45年間之徵收關係不存在」中關於徵收失效之部分及第3項，於94年10月25日先行辯論終結，並以92年度訴字第5248號判決(即本件原判決)：「原告之訴駁回」；亦即，上開起訴聲明第2項確認訴訟關於如附表一所示之13筆地號土地即系爭土地是否經43年、45年間之徵收，有無關係不存在，及起訴聲明第4項回復原狀請求權部分，均不在本件原判決範圍內。上訴人對於原判決仍表不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：地政處未於法定期限內發款完竣，系爭土地徵收歸於失效。從臺北市政府相關檔案文件實已可確定系爭土地均未發放補償費，自係違反行為時土地法第233條前段之規定，依司法院院字第2704號解釋，其徵收應失其效力等語，求為判決上開事實欄所示起訴聲明。
三、地政處則以：本案就①重測○○○區○○段○○○○○○號土地、②富田段290地號土地、同段290-3地號土地及同段291地號等土地前經臺北市政府公告徵收部分，依地政處與國立臺灣大學、前臺灣省保安司令部、前臺灣臺北地方法院(下稱臺北地院)檢察處之往返公文顯示，於公告期滿後15日內應已備妥徵收補償費供被徵收人領取完峻，其徵收效力仍然存在等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、內政部則以：本件係屬補償費已否領取完畢而應否補發問題，尚不發生原徵收土地核准案失效之問題等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠附表一所示之13筆系爭土地於43年、45年徵收時，係屬①重測○○○區○○段○○○○○○號土地、②富田段290地號土地、同段290-3地號土地及同段291地號土地、及③水源段271地號土地。㈡有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為臺北市政府(土地徵收條例施行前依土地法規定為地政處)，養工處並非系爭土地徵收關係之當事人，亦無作成任何行政處分，上訴人對養工處提起本件行政訴訟，顯非適格。㈢有關上訴人起訴聲明第1項前段部分：⒈地政處90年9月26日函之意旨有二：⑴按徵收時之補償款加計利息發給徵收補償費；⑵否准上訴人主張系爭土地徵收失效或徵收關係不存在，拒絕按請求時公告現值發給徵收補償費。⒉經查，地政處90年9月26日函之作成，係因上訴人一再陳情主張發給徵收補償費，雖本案土地之徵收補償費應有依規定備款發放，而無司法院釋字第110號解釋所謂徵收失效之情形，毋須重新辦理徵收。惟因年代久遠檔卷散失，經向管轄臺北地院提存所洽詢，該所函復因無提存案號而無從查復，且已逾保管年限檔卷業已銷燬。且經臺灣大學89年2月15日89校總字第000602號函稱並未領取本案土地補償費，致無從證明本案補償費領取情形，乃參照62年哈密街拓寬工程等案例，專案簽奉市長核定由用地機關籌措經費，按徵收當年補償標準並依法定利率(週年利率百分之五)加計迄90年9月底止之遲延利息，及依徵收年度臺灣地區躉售物價指數調整計算地價數額，補發給上訴人①重測○○○區○○段○○○○○○號土地、②富田段290地號土地、同段290-3地號土地及同段291地號土地補償費計新臺幣(下同)173,145元，顯見該筆款項係格於原發放補償費紀錄因年限久遠而銷毀，為平息上訴人一再請求而在土地徵收法制外之權宜措施，並非法定補償地價之發給，係屬地政處之額外給付，自無不合；此部分原處分訴願決定予以維持，亦無不合。⒊至於890地號部分，係從水源段271地號重測分割暨行政區域調整後而來，並未在地政處90年9月26日函補償範圍內，業經本件訴願決定為：「原處分關於本市○○區○○段○○段○○○○號土地徵收補償費部分撤銷，」上訴人仍將之列為起訴聲明，應係行政訴訟法第107條第1項第10款不合程式，此部分起訴為不合法。⒋另地政處90年9月26日函意旨，為否准上訴人主張系爭土地徵收失效(或徵收關係不存在)，拒絕按請求時公告現值發給徵收補償費，目的僅屬說明徵收是否失效之意見而已，並非行政處分。則地政處90年9月26日函及內政部93年3月29日台內地字第0930005362號函並非行政處分，上訴人據以提起撤銷訴訟，即非合法。㈣上訴人起訴聲明第2項「確認兩造間就座落臺北市如附表一所示之13筆地號土地在43年、45年間之徵收關係不存在」中關於徵收失效之部分(至於非徵收範圍部分之訴訟標的主張，非屬本件原判決審理範圍)：⒈上訴人之訴訟代理人主張確認訴訟之對造，包含三個被上訴人機關，惟徵收失效之主管機關應為內政部，其他被上訴人並無確認訴訟之被告適格，上訴人此部分起訴列地政處、養工處為被告，欠缺權利保護要件，在法律上顯無理由。⒉經查，上訴人與已故乙○○等3人因繼承林彥清所有原臺北市重測○○○區○○段○○○○○○號土地，面積0.0021甲，前經臺北市政府43年12月11日北市地權字第33356號公告徵收為羅斯福路用地，補償地價551.99元、富田段290地號土地，面積0.0043甲，同段290-3地號土地，面積0.0131甲，291地號土地，面積
0.0165甲前經臺北市政府45年3月24日北市地用字第6686號公告徵收為羅斯福路用地，補償地價11,409.21元。並經地政處囑託登記為如附表二之臺北市政府所有之事實，為兩造所不爭執。而重測前水源段271地號土地，地政處雖從歷年往來公文得知應有辦理徵收，惟因無法查得任何徵收年度或徵收文號，且無法得知實際辦理徵收之面積，故無法查明辦理徵收情形亦無法辦理酌予補償。惟水源段271地號重測分割暨行政區域調整後○○○區○○段○○段○○○○號○○○區○○段○○段890、890-1、890-2、890-3地號等4筆土地，其中439、890-1、890-2、890-3地號土地業經上訴人於91年12月28日辦竣贈與登記為臺北市所有，上訴人並非確認訴訟提起時之土地所有權人，亦非確認訴訟之適格當事人。至於剩○○○區○○段○○段○○○○號(面積97平方公尺)並未加註任何徵收文號之限制登記，且目前仍為上訴人甲○○等所有，未經徵收等情，被上訴人等機關從未否認。按主張未於15日內發價完畢，係以徵收行政處分存在為前提，重測前水源段271地號土地既無法證明業已徵收，則上訴人就重測前水源段271地號土地，所提確認徵收失效訴訟，顯無理由。⒊另查上開重測○○○區○○段○○○○○○號及富田段290、290-3、291地號土地經臺北市政府公告徵收部分，依據臺灣省保安司令部47年4月7日(47)守宇字第887號函國立臺灣大學敘明：「…關於該林彥清等應追繳之價款業經該林彥清繳來臺北市政府古亭字第6816、6817號(水源段271-4、274)土地所有權狀2張及臺北市政府47年1月12日北市地用字第2244號通知1件，並據稱願將臺北市○○○路被征收補償地價由貴校具領如需其本人同去亦可等語。」則林彥清既已繳交該土地所有權狀並稱願會同臺大領款在案，縱因年代久遠檔卷散失，該徵收效力仍然存在。⒋另依卷附臺北市政府49年10月14日北市地用字第0048號函略稱：「…查臺北市政府開拓羅斯福路4段道路用地乙案業經臺北市政府於45年3月24日北市地用字第6686號公告徵收並經發放各項補償金在卷。…」又據原處分卷附國立臺灣大學55年11月26日校總字第5364號函略稱：「關于臺北市政府撥交貴部臺北市○○段290-4地號土地補償費支票乙張，囑由本校取款乙案，查該支票被面書明『禁止背書轉讓』之特定條件，故本校無法予以收帳，茲隨函送還。原臺北市政府拓寬羅斯福路時，經先後徵收該民土地中，尚有富田段290-2、290-3、291地號及水源段271-4、271、274-2、274等地號土地補償費共計新臺幣25,152.75元，迄未撥交本校，敬請惠予查照本校原致貴部(48)校總0544號函，催請臺北市政府依照本筆土地取回提存金之辦法，將該款撥付貴部轉交本校收帳。」之意旨觀之，本案土地之徵收補償費應有依規定備款發放，而無司法院釋字第110號解釋所謂徵收失效之情形。⒌至於上訴人所提養工處80年1月25日及80年8月15日之函、養工處81年10月30日工養權字第36672號函、地政處88年4月20日北市地四字0000000000號函雖有：系爭土地13筆係屬既成道路，依當時規定，不予補償，仍請依(改制前)行政法院45年判字第8號判例，維持公用地役關係等文句。惟查，因系爭土地於43年、45年徵收資料滅失，上開函復僅能證明系爭土地之原始資料不全，查無林清彥領得徵收補償款之資料，且系爭土地於函復當時確作道路使用中，是以當時之承辦人員不查，而逕以上開函查復，自亦不得作為系爭土地徵收補償費未備款發放而致徵收失效之有利證據，上訴人以上開函主張系爭土地有徵收失效之原因，自非可採。㈤上訴人起訴聲明第1項後段及第3項部分：⒈上訴人所提上開訴訟，雖包含撤銷訴訟、確認訴訟、課予義務訴訟及一般給付訴訟，但所涉均係人民有無請求國家機關作成徵收處分及逕行請求行政機關給付徵收補償費之問題。⒉因上訴人對於內政部93年3月29日台內地字第0930005362號函駁回上訴人申請徵收附表一所示土地之處分「應予撤銷」部分，並未提訴願，逕行提起行政訴訟，為不合法。⒊按土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。因而不論徵收係失效或無徵收處分而徵收關係不存在，人民均無徵收請求權。上訴人「起訴聲明第2項後段、起訴聲明第3項前段」以確認及一般給付訴訟方式為之，仍難認有理由。⒋次按徵收補償費請求權之發生，係以徵收處分有效存在為要件，且土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。本件系爭土地既未經再行徵收，上訴人訴之聲明第3項請求被上訴人辦理系爭土地之徵收補償，於法未合。因認上訴人所提之訴一部分不合法，一部分無理由，乃駁回上訴人在原審之訴。
六、本院查：㈠按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂(司法院釋字第425號解釋參照)。而依土地法第208條規定「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定徵收私有土地」以觀，應認國家方為徵收權人，代表國家核准徵收之機關始為行使徵收權之主體。經查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣(市)為縣(市)政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣(市)主管機關轉發之。」土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第19條分別定有明文。是本件有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，執行徵收及補償機關為臺北市政府(土地徵收條例施行前依土地法規定為地政處)，養工處並非系爭土地徵收關係之當事人，僅係「有請求行使徵收權之人」，於本件亦未作成任何行政處分。次按當事人適格之存否，涉及當事人有無訴訟實施權之審查，而當事人之具備訴訟實施權，為行政法院就訴訟為有無理由本案判決之前提要件，行政法院於訴訟中應隨時依職權調查。換言之，被告是否為適格當事人，非以原告主觀認定為之，應以行政法院依職權調查審認為準據。而提起撤銷訴訟或課以義務訴訟，依行政訴訟法第4條、第5條之規定，經提起訴願被駁回後，應以為行政處分或應為而怠為行政處分之機關為被告，始為當事人適格，行政訴訟法第24條第1款亦定有明文。而依同法第6條第1項、第2項、第3項提起確認行政處分無效或公法上法律關係不存在，則應以作出行政處分且否認該行政處分為無效之機關或主張該公法上法律關係存在之機關為被告，方屬適格，合先敘明。本件上訴人所引地政處88年3月18日北市地四字第8820651400號函內容倘若無訛，適足證明養工處僅係需地機關，應非適格之被告甚明，此部分之起訴在法律上即為無理由。至於上訴人對於內政部93年3月29日台內地字第0930005362號函駁回上訴人申請徵收系爭土地之處分，既然未經訴願，縱原審於審理中准許追加被告內政部，亦非謂前開未經訴願先行程序之不合法，業已補正，其起訴仍非合法。上訴意旨徒以養工處負責籌妥補償費；地政處負責發放補償費，即可證明與內政部均為徵收機關，即屬當事人適格云云，顯非可採。㈡原判決認定地政處90年9月26日函之所以就①重測○○○區○○段○○○○○○號土地、②富田段290地號土地、同段290-3地號土地及同段291地號等土地，按徵收時之補償款加計利息及依相關物價指數調整發給上訴人徵收補償費，係因地政處無從證明本案補償費領取情形之土地徵收法制外之權宜措施，並非法定補償地價之發給，係屬地政處之額外給付；該函意在說明徵收是否失效之意見而已，並非行政處分；而上訴人主張本件因未於法定期限內發款完竣而徵收歸於失效乙節，原判決亦於理由欄說明依卷附地政處與國立臺灣大學、前臺灣省保安司令部、前臺灣臺北地方法院檢察處之往返公文顯示，於公告期滿後15日內應已備妥徵收補償費供被徵收人領取完峻，應無司法院院字第2704號解釋之適用，亦無司法院釋字第110號解釋所謂徵收失效之情形，即其徵收效力依然存在。且不論徵收係失效或無徵收處分而徵收關係不存在，人民均無徵收請求權等情，其認事用法均無違誤，亦與上訴人所引之司法院釋字第400號解釋意旨無違。而上開徵收效力既未失效，依土地法第235條、土地徵收條例第21條第1項之規定，上訴人或其被繼承人對於案關被徵收土地之權利義務於應受之補償發給完竣時終止，自亦無再行請求重行徵收之餘地，附此敘明。㈢按證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則或經驗法則，自不得遽指為違法。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。本件原判決既已述其論斷之依據及得心證之理由，與證據法則、論理法則尚無違背，亦難謂有判決理由矛盾之違法。上訴人徒執前詞任意指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。㈣另依行政訴訟法第107條、第195條第1項之規定，原告之訴無理由者，行政法院應以判決駁回之；原告之訴不合法者，則應以裁定駁回之。原判決就上開起訴不合法之部分，併以判決駁回。雖有不當，惟察其結果並無不同，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 27 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 林 茂 權法官 鄭 忠 仁法官 黃 本 仁法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 3 月 27 日
書記官 王 福 瀛