最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00180號上 訴 人 臺北縣政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○被 上訴 人 乙○○上列當事人間違反電子遊戲場業管理條例事件，上訴人對於中華民國95年5月23日臺北高等行政法院94年度訴字第3344號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國94年3月18日申請於臺北縣新莊市○○路○段○號1樓設立「全民電子遊戲場」，經營電子遊戲場業。案經上訴人審查，以其營業場所距離國民中、小學、高中、職校及醫院未達1,000公尺以上，不符上訴人90年4月23日北府城開字第145266號公告之規定，乃以94年3月29日北府建登字第0941011806號營利事業登記審查通知書，請被上訴人另覓地點再行送件辦理，並檢還原送申請書及委託書除外之申請書件，請其於再次送件時一併補齊上開資料。被上訴人不服，提起訴願，經訴願決定駁回，被上訴人仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、被上訴人起訴主張：電子遊戲場業管理條例第8條第1款並未授權上訴人訂立90年4月23日北府城開字第145266號公告，而都市計畫法第39條亦未授權臺灣省政府再將訂立限制人民權利之法規命令權限再行委任予次級政府，其顯與行政程序法第158條第1項第2款之規定有違，且與憲法第23條亦有牴觸。況電子遊戲場業管理條例第9條第l項明文規定：「電子遊戲場之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上。」而前揭公告卻謂：「申請電子遊戲場業，應距離國小、國中、高中、高職及醫院1,000公尺以上。」此內容顯與上開電子遊戲場業管理條例第9條第1項條文內容有所牴觸，將電子遊戲場營業場所應距離學校及醫院50公尺之限制增加為1,000公尺，應屬無效等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷，上訴人對於被上訴人於94年3月18日申請之電子遊戲場業設立登記應予准許。
三、上訴人則以：依電子遊戲場業管理條例第2條、第8條第1項第1款及第11條第1項規定，上訴人既為電子遊戲場業之縣（市）政府主管機關，而非僅指行政法上之「權限委任」關係，故得直接依法律即電子遊戲場業管理條例審查准否所轄電子遊戲場業之設立，而決定是否發給營利事業登記證與營業級別證。次查電子遊戲場業管理條例第9條第1項之規範並非絕對，實為一種基本規範之宣示，故該規定係採最低標準。電子遊戲場業管理條例既已於89年2月3日經立法院三讀通過，並經總統公布，其第8條所規定者，自有拘束人民之效力，而該條文既已明文要求電子遊戲場業之申設須符合「土地使用分區管制」，又「土地使用分區管制」係屬「都市計畫」範疇，而「都市計畫」又屬縣（市）政府之「自治事項」，故上訴人所轄電子遊戲場業之申設須符合上訴人依權能所為之「土地使用分區管制」，實屬當然，並無違反法律保留原則或禁止不當聯結原則。另系爭90年4月23日90北府城開字第145266號公告，既符合都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款之條件，故得拘束人民「不得為下列建築物及土地之使用」，系爭公告並無被上訴人所指「再委任」之問題。且地方自治團體之自治事項亦為憲法增修條文第9條所保障，而88年1月25日由總統令公布之地方制度法第19條所列舉之縣（市）自治事項中，第6款即包含「關於都市計畫及營建事項」。故上訴人於轄內電子遊戲場業申請設立時，將「設立登記」與「管理層面」兩者合併考量，乃本於主管機關職權之行使，亦無違依法行政原則，此參最高行政法院93年度判字第761號判決及臺北高等行政法院92年度訴字第5336號判決等14件判決，均肯認系爭公告既有法律授權，又未與管理條例第9條第1項規定牴觸，即屬合法有效而有其拘束力。復被上訴人檢附使用執照用途為「商場」（B2類組）與擬申請使用之「電子遊戲場」（B1類組）不同，依建築法第73條第2項規定應申請變更使用執照，另依「建築法使用類組及變更使用辦法」第3條規定，關於「電子遊戲場」（B1類組）之新設，仍應依上訴人93年4月23日90北府城開字第145266號公告為之等語，資為抗辯，求為判決被上訴人之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按電子遊戲場業管理條例第9條第1項之立法目的，乃鑑於電子遊藝場對於社會安寧會造成一定之影響，故明定其營業場所應距離對於環境安寧有著極高要求之學校、醫院50公尺以上。因其限制對於營業人營業自由之影響尚屬輕微，所定50公尺之限制，應解為係對電子遊戲營業場所設置之最低限制。又關於縣（市）工商輔導及管理，乃屬地方制度法第19條第7款第3目規定之縣（市）自治事項，依同法第25條之規定，縣（市）本得就其自治事項，於不牴觸中央法律之前提下，自行制定符合地域需要之自治法規，故縣（市）依其地方環境之需要，以自治法規另定較高之限制標準，固難謂與電子遊戲場業管理條例第9條第1項之規定牴觸。然而關於創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務，應以自治條例定之，為地方制度法第28條第2款所明定。縣（市）政府依都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款之規定逕以公告限制申請設立電子遊戲場業者，須距離國民中、小學、高中、職校、醫院1,000公尺以上，自係對於人民營業權之限制，其未以自治條例為之，即與地方制度法第28條第2款之規定不合，其公告要非合法。至以自治條例規定電子遊戲場業營業場所須距離國民中、小學、高中、職校、醫院若干公尺以上之限制，關係居民之營業權，須符合比例原則，乃屬當然。本件被上訴人於94年3月18日申請營利事業設立登記案，上訴人依電子遊戲場業管理條例第8條第1項第1款及都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款規定，於90年4月23日北府城開字第145266號公告規定「臺北縣商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子遊戲場時，營業場所應距離國民中、小學、高中、職校及醫院1,000公尺以上」，以被上訴人營業場所距離國民中、小學、高中、職校及醫院未達1,000公尺以上，乃通知另覓地點再行送件辦理，核與上開法律見解不符，自有違誤，訴願決定，予以維持，亦非合法。被上訴人執此訴請撤銷，為有理由，因將原處分及訴願決定併予撤銷。
五、上訴意旨略謂：依電子遊戲場業管理條例第8條第1款規定，申請設立電子遊戲場業需符合「土地使用分區管理」規定，又「土地使用分區管理」係屬於都市計畫範疇，都市計畫又屬縣（市）政府之自治事項，而直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，又內政部或直轄市政府得依據地方實施情況，於都市計畫法施行細則作必要之規定，都市計畫法第6條及第39條定有明文；而依都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款規定，在上訴人轄區申請設立電子遊戲場者，需符合上訴人所為之「土地使用分區管制」，係屬當然；雖94年11月份最高行政法院庭長法官聯席會議決議上訴人90年4月23日北府城開字第145266號公告未符合比例原則及未以自治條例為之暨逾越都市計畫法權限。然上揭公告核屬都市計畫法臺灣省施行細則第17條之商業區使用管制規定，又上訴人透過法位階高於自治條例之法規命令，公告商業區使用限制，符合法律保留原則，又依都市計畫法臺灣省施行細則第17條第9款所為之公告，可避免自治條例牴觸法律之疑義；另有類此事件經原審判決駁回，提起上訴，亦經最高行政法院判決駁回，均認該公告有法律授權依據，且與電子遊戲場業管理條例第9條規定並未牴觸（最高行政法院94年度判字第1208號及93年度判字第761號判決可參），又被上訴人申請營利事業登記證時，所檢附之使用執照登載用途為「商場（B2類組），與擬申請使用之「電子遊戲場」(B1類組)為不同類組，應依建築法第73條第2項規定申請變更使用執照，再檢附用途相符使用執照辦理營利事業登記等語，求為判決原判決廢棄。
六、本院經核原判決並無違誤，再論斷如下：電子遊戲場業管理條例第8條第1款所定：「電子遊戲場業營業場所應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制」，此為對都市計畫有關事項之規定。至同法第9條關於電子遊戲場之營業場所須距離學校、醫院一定距離，乃鑑於學校與醫院對於環境安寧有較高之要求，此與都市計畫管制土地、建築物之使用，二者立法目的不同。又都市計畫法主管機關在中央為內政部，而電子遊戲場業管理條例主管機關在中央為經濟部，分別為都市計畫法第4條、電子遊戲場業管理條例第2條所定，二者主管機關不同，所規範之事項自屬有異。觀諸都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」及同法第39條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用．．．等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際狀況，於本法施行細則中作必要之規定。」(91 年12月11日修正公布前係規定：．．．等事項，省(市)政府得依據地方實際狀況，於本法施行細則中作必要之規定。) 可知都市計畫係對土地及建物分區使用加以限制，例如電子遊戲場必須設於商業區。而電子遊戲場業管理條例第9條規定之要件，則屬主管機關對電子遊戲場業之管理規定，非屬都市計畫法規範之範疇。該事項既非都市計畫法應規定之事項，則該法所授權內政部(在91年12月11日修正公布前為省政府)或直轄市政府訂定之都市計畫法施行細則，自不得就非屬母法規範之事項，逾越母法授權，自行或授權縣(市)政府對電子遊戲場應距離學校、醫院若干公尺，加以規定，否則所為規定，乃屬逾越權限而不得逕予適用(另參照本院96年6月份庭長法官聯席會決議)。因而，臺灣省根據都市計畫法授權訂定之施行細則第17條第9款規定之「其他經縣(市)政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」，自不能包括對電子遊戲場應距離學校、醫院若干公尺，加以規定之事項。上訴人主張系爭公告僅係商業區建築物及土地之使用限制之一，性質上屬施行細則第17條第9款概括事由之具體化，為對於商業區建築物及土地使用之限制措施，有法規命令之依據，無再以自治條例規定之必要云云，並無足採。至上訴人所舉本院94年度判字第1208號及93年度判字第761號判決，均係在本院作成上開決議之前所為，其與本院統一法律見解之決議不符，且未選編為判例，僅屬個案判決見解，對本件並無拘束力。原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 27 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 林 茂 權法官 黃 清 光法官 黃 本 仁法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 3 月 28 日
書記官 彭 秀 玲