最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00229號上 訴 人 新芳春茶行兩合公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 連元龍 律師
陳建瑜 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 蔡進良 律師上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國95年6月22日臺北高等行政法院94年度訴字第3414號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所有門牌號碼臺北市○○區○○○路○○○號，座落於○○區○○段○○段731、732、733、734、735、736等6筆地號之建物（下稱系爭建物）係被上訴人於民國（下同）91年委託調查該市具文化資產潛力建築物時，由調查單位列入建議保存之名單。因訴外人黃翔龍建築師事務所於93年9月27日為建築規劃系爭建物及周邊地號建物，函請被上訴人確認系爭建物文化資產價值。系爭建物經被上訴人於93年11月3日及93年12月22日進行2次文化資產價值鑑定會勘，邀集系爭建物所有權人列席陳述意見，並分別於93年11月19日及94年1月4日召開臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會第16次及第17次會議決議登錄該系爭建物為臺北市歷史建築，名稱為「新芳春茶行」。被上訴人並於94年3月8日第1311次市政會議通過登錄系爭建物為臺北市歷史建築，以94年3月17日府文化2字第09406154300號函公告登錄（下稱系爭處分），且以同年月日府文化2字第09406154301號函及府文化2字第09406154303號函分別函送上訴人及行政院文化建設委員會備查在案。上訴人不服，向行政院文化建設委員會提起訴願，經行政院文化建設委員會94年8月29日文規字第0942120881號訴願決定駁回，上訴人仍不服，遂向本院提起行政訴訟。經原審94年度訴字第3414號判決（下稱原判決）駁回上訴人在原審之訴，上訴人仍不服遂提起本件上訴。
二、本件上訴人於原審起訴主張：系爭建築既經市府列為歷史建築，上訴人因系爭處分而無法將系爭建物拆除改建，致遭受私財產權無法自由行使之特別損害，國家應依法辦理徵收給予補償，此即「特別犧牲補償原則」。綜觀本件系爭處分及所根據之臺北市市定古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點(下稱歷史建築登錄作業要點)，並無任何明文、具體之補助辦法、措施，即審定系爭建築為「為1930年代建築，規模較大且格局方整，騎樓與立面精美，現況尚稱完整，具有文化資產價值」之歷史建築，致上訴人遭受無法請領拆除執照重新為具有經濟價值之規劃建設。又系爭處分援用之法令依據，為文化資產保存法第27條之1第2項，以及歷史建築登錄作業要點，並未援引文化建設委員會所頒歷史建築登錄及輔助辦法(下稱歷史建築登錄及輔助辦法)，其用法錯誤，難謂非行政處分違背法令。且訴願決定明知系爭處分之不完備及用法錯誤，且未依中央主管機關所訂之行政命令予以補償，僅以被上訴人單行規章之審查標準與中央法規相同，即認其合法而無撤銷之必要，難謂妥適。另歷史建築登錄及輔助辦法及歷史建築登錄作業要點就歷史建築審查時基準之不確定法律概念，並未賦予行政機關判斷餘地，且該不確定法律概念因係限制人民財產權，應從嚴審查，並須於理由中詳予記載，此即為行政裁量收縮之理論，而系爭處分未予說明，故有處分不備理由之違法等語。求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：依地方制度法及文化資產保存法均明文規定歷史建築之登錄屬於直轄市政府之地方自治事項，被上訴人就其法定自治事項範圍內所制定之「歷史建築登錄作業要點」及「臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會設置要點(下稱歷史建築審查委員會設置要點)」，在不牴觸歷史建築登錄及輔助辦法下，被上訴人就歷史建築之登錄自應適用歷史建築登錄作業要點及歷史建築審查委員會設置要點；況且，審諸「歷史建築登錄及輔助辦法」、及「歷史建築登錄作業要點」及「歷史建築審查委員會設置要點」就歷史建築之審查基準、及審查程序，如會勘、會議審查、登錄、公告並通知，與函報上級機關備查等程序規定，被上訴人所制定之自治規則所要求之程序規範均合於「歷史建築登錄及輔助辦法」甚且更為嚴謹，是被上訴人辦理本件歷史建築之登錄，除依文化資產保存法、及其施行細則等法律及法規命令之外，依「歷史建築登錄作業要點」及「歷史建築審查委員會設置要點」辦理，於法尚無不合，故被上訴人就系爭建物為歷史建築登錄公告處分形式上未援引「歷史建築登錄及輔助辦法」，應無違法之處。再查，歷史建築登錄及輔助辦法為中央所制頒之授權命令，而歷史建築登錄作業要點及歷史建築審查委員會設置要點為被上訴人所制頒之自治規則，故基於「適用優先原則」，被上訴人辦理系爭建物為歷史建築登錄時，自應優先適用歷史建築登錄作業要點及歷史建築審查委員會設置要點，是上訴人前開有關原處分用法錯誤之主張，並無可採。退萬步言，縱認系爭處分形式上未同時援引「歷史建築登錄及輔助辦法」為其法令依據，具有形式瑕疵，惟被上訴人已於訴願程序中併為主張，且本於職權探知主義及法官知法原則，若鈞院認應一併適用，自可援引之而維持原處分。又原處分之作成程序，已符合文化資產保存法第27條之1第1項、歷史建築登錄作業要點及歷史建築審查委員會設置要點等相關規定，並無法律上之程序瑕疵。其次，系爭建物是否無登錄為歷史建築之價值，因事涉構成要件不確定法律概念於事實涵攝時行政機關之判斷餘地，司法機關應予尊重，僅能有限審查。又所謂「行政裁量」與不確定法律概念適用涵攝過程中所生「判斷餘地」，兩者雖均構成司法審查界限，惟並不相同。另損失補償之請求程序與歷史建築登錄之行政程序，並非同一事件程序，國家是否給予上訴人租稅減免之補償，須待上訴人依法請求後，行政機關才能依法另為判斷。至於系爭建物是否符合歷史建築而應予登錄，則係行政機關依上開文化資產保存法等相關法規所為之行政處分，是上訴人之主張顯有混淆二者，並不足採。另歷史建築登錄及輔助辦法第12條規定係指中央主管機關行政院文化建設委員會應對直轄市、縣（市）主管機關（於本案為被上訴人臺北市政府）提供經費、諮詢及資訊之補助，而非對登錄為歷史建築建物之所有權人為之，是上訴人援此規定主張系爭處分違反特別犧牲補償原則，亦無可採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：查系爭建物經被上訴人於93年11月3日及93年12月22日進行2次文化資產價值鑑定會勘，邀集系爭建物所有權人列席陳述意見，並分別於93年11月19日及94年1月4日召開臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會第16次及第17次會議決議登錄該系爭建物為臺北市歷史建築，名稱為「新芳春茶行」，登錄理由：「為1930年代建築，規模較大且格局方整，騎樓與立面精美，現況尚稱完整，具有文化資產價值」。復經被上訴人94年3月9日第1311次市政會議通過登錄「新芳春茶行」為該市歷史建築，有會勘紀錄、臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會第16次及第17次會議紀錄暨市政會議紀錄附卷可稽。被上訴人踐行登錄之程序，與上開規定，尚無不符。次查，本件被上訴人將系爭建物指定為歷史建築，既已依法踐行登錄之程序，則其是否符合歷史建築要件之認定應認具有判斷餘地，原審自應予尊重。又上訴人主張系爭處分未給予上訴人補償措施，且未依歷史建築登錄及輔助辦法第12條之規定給予補助，違反特別犧牲補償原則而違法云云。惟查國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損害，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人特別犧牲者，國家固應予合理補償（司法院大法官釋字第440號解釋參照），惟國家所負之補償義務須有法規之依據，人民始得據以請求。故文化資產保存法第27條之1第4項規定，人民得請求國家給予租稅減免之補償，然此一損失補償之請求程序與歷史建築登錄之行政程序，並非同一事件程序，國家是否給予上訴人租稅減免之補償，須待上訴人依法請求後，行政機關才能依法另為判斷。至於系爭建物是否符合歷史建築而應予登錄，則係行政機關依上開文化資產保存法等相關法規所為之行政處分，是上訴人之主張顯有混淆，要不足採，乃判決駁回上訴人在原審之訴，經核並無違誤。
五、本院按「歷史建築之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「地方主管機關對於歷史建築應進行登錄。」行為時文化資產保存法（91年6月12日修正）第5條第2項、第27條之1第1項前段所明定。次按「自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。」、「下列各款為直轄市自治事項：…（四）直轄市文化資產保存。…」、「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關發布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」、「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。」地方制度法第2條第2款、第18條第4款第4目、第25條及第27條亦分別定有明文。又按「歷史建築之登錄，應參考下列基準：一、創建年期久遠者。二、具歷史文化意義，足以為時代表徵者。三、表現地域風貌或民間藝術特色者。四、具稀少性，不易再現者。五、具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者。」、「直轄市、縣市主管機關為辦理歷史建築登錄之審查事項，應設歷史建築審查委員會…。前項委員會召開審查會議時，得邀請歷史建築所有人、管理人或占有人列席，必要時並得舉行公聽會。」歷史建築登錄及輔助辦法第2條第1項、第5條亦有明定。另按「歷史建築登錄作業程序如下：（一）現場鑑定會勘。（二）召開歷史建築登錄審查會議。（三）提送市政會議討論，並經市長核定。（四）公告並通知。（五）函報中央主管機關備查。」、「現場鑑定會勘時，應邀集申請人、建物及土地所有人或管理人、政府相關單位列席。」、「…一、創建年期久遠者。二、具歷史文化意義，足以為時代表徵者。三、表現地域風貌或民間藝術特色者。四、具稀少性，不易再現者。五、具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者。六、其他具歷史及建築意義者。」歷史建築登錄作業要點第14點、第16點及第18點亦分別定有明文。經查歷史建築登錄及輔助辦法第11條規定:「直轄市、縣(市)主管機關於必要時，得配合檢討修正區域計畫、都市計畫等相關法令措施或擬具具體維護計畫，以利已登錄之歷史建築維護、管理及再利用」，僅規定必要時對「已登錄」之歷史建築擬具具體維護計畫或為相關管理措施，並未規定於登錄公告時，即應為此相關管理計畫，是以上訴人另指摘系爭處分之作成未見任何永續經營管理計畫，貿然登錄為歷史建築，造成另一種都市衰敗空間而成為都市負面因子，原審判決僅以行政判斷餘地領域內事項為由，而不對此予以審理，顯有判決不備理由與不適用法規之違法一節，並無可採。又按行政程序法第7條:「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，是謂比例原則之規定。查文化資產保存法之立法目的，為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化，以達保護古蹟及歷史建築等文化資產公共財之目的，為達成保存古蹟及歷史建築之目的，指定古蹟或登錄歷史建築，而限制人民所有權之行使，要屬達成該項目的之必要手段。況依系爭歷史建築登錄表「管理維護上必要之限制或禁止事項」欄所載「應辦理測繪記錄以保存本歷史建築」及「建議暨其他事項」欄所載「於改建時應維持本建築基本風貌，以彰顯地區歷史記憶」觀之，僅限制改建時，應維持系爭建物基本風貌，並未禁止改建，已符合最小侵害原則，上訴人主張依文化資產保護法第27條之1第4項規定，給予上訴人地價稅及房屋稅之減免，相較於鄰近地區都市開發後之利益及發展影響相較，顯然利少弊多，指定歷史建築而造成不得重建之結果，完全不符比例原則，顯屬違法云云，亦無可採。末查，上訴人指摘被上訴人所屬都市發展局以系爭建築物已登錄經公告為歷史建築為由，而反對上訴人改建於法無據乙節，查本件係關於被上訴人將系爭建築物為歷史建築登錄之處分，有無違法之爭議，與上訴人如申請改建應否核准，為不同之事件，苟被上訴人確有否准上訴人改建之處分，上訴人亦應另案爭執，要非本件審理範疇。至於上訴人其餘述稱各節，經核原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，並無判決不備理由之違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 10 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 廖 宏 明法官 姜 仁 脩法官 王 德 麟法官 黃 清 光以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 4 月 10 日
書記官 阮 思 瑩