最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00024號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 蔡碧仲 律師
陳怡禎 律師被 上訴 人 嘉義縣水上地政事務所代 表 人 陳玄裕上列當事人間土地複丈事件，上訴人對於中華民國95年3月23日高雄高等行政法院94年度訴字第715 號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人與訴外人陳世儒、陳廷海共有坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○○號土地，經臺灣高等法院臺南分院以93年度上字第135號判決共有物分割如原判決附圖所示，並已確定。上訴人乃於民國94年2月17日持上開判決書及確定證明書，向被上訴人申請就系爭土地為分割複丈，經被上訴人審查後，發現系爭土地之分割方法與農業發展條例第16條第2項及耕地分割執行要點第11點之規定不符，遂以94年3月28日嘉上地二字第0940001740號函否准上訴人之申請；上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人於原審主張：（一）上訴人與陳世儒、陳廷海共有之系爭土地其中一部分已成為既成道路，供村里聯外道路使用，為日後通行出入之便，有保留之必要，此乃民法第823條但書所指之「因物之使用目的不能分割者」，該部分勢將無法為經濟上之利用，無論分歸何人，對其均屬不公，且所有人日後恐將之挪為私人之用，拒供公眾通行出入。本件分割方法繼續維持該既成道路之共有，乃考量所有共有人之利益及鄰里日後通行之便利所為之決定，絕非任意分割。況該部分土地為既成道路，無法為農業經營，分割之結果，並不改變原耕作之面積，不致產生因細碎分割而影響農業合理經營之弊，因此臺灣高等法院臺南分院93年度上字第135號民事判決與農業發展條例、耕地分割執行要點之立法意旨無違，且合於民法第823條規定，應認為本件土地分割宗數應不受限制。（二）依最高法院69年臺上字第1831號判例，因部分土地之使用目的不能分割，而就該部分土地不予分割，並不違反民法第823條規定，並合於農業發展條例之立法意旨。
而內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函竟違背上開有效施行之現行法源，逕就「共有耕地訴請法院判決，其分割後之宗數因1筆作為必要通路，致宗數超過共有人人數」，此項重大爭議，作出命其所屬之地政機關「應予駁回」之解釋，實已逾越其行政機關之權限，並有違法情形，自不得拘束其下級機關及各級法院。（三）內政部91年2月25日台內地字第0910003153號函，雖認准許土地共有人就土地一部分請求分割，或僅將共有物之一部分予以分割，而其餘部分則分歸某部分共有人共有之分割情形，與農業發展條例第16條第1項第4款之規定似有未合，然亦謂「惟如遇有具體個案涉訟者，自以法院之確定判決為準。」該函釋既未經內政部予以廢止，自仍為有效之解釋性行政規則，與內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函同具拘束下級機關之效力。惟該兩號函釋位階相同，意旨相反，內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函因違背法令不具拘束力，已如前所述，自當以內政部91年2月25日台內地字第0910003153號函為有效。本件情形與內政部91年2月25日台內地字第0910003153號函所示之例外情形相合，被上訴人自當以臺灣高等法院臺南分院之前開確定判決為準，准許上訴人分割登記之申請，始為適法，為此求為撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人作成准依上訴人94年2月17日上二土測字第25200號申請案件作成准予辦理分割複丈暨分割登記之處分。
二、被上訴人則以：依據農業發展條例第16條第2項及耕地分割執行要點第11點規定及內政部92年6月19日台內地字第0920008963號號函解釋：「查92年2月7日修正之農業發展條例第16條第2項規定：『前項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或法院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人人數。』原係該條例施行細則第10條所規定，惟考量限制『耕地分割後之宗數，不得超過共有人人數。』已涉及限制人民權利，爰由施行細則提升至法律位階，至其立法意旨係為避免耕地遭共有人任意分割，產生細碎分割而影響農業之合理經營。故農業發展條例92年2月7日修正公布後，依該條例第16條第1項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，如係法院確定判決，亦應遵循分割後之宗數，不得超過共有人人數之基本原則，．．．如共有人持上開法院之確定判決書判決分割後之宗數超過共有人人數向該所申辦共有物分割登記，地政機關應予駁回。」被上訴人據以駁回上訴人土地複丈之申請，於法並無違誤等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按農業發展條例第16條第1項規定：「每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割。」立法意旨係在避免耕地遭共有人任意分割，產生細碎分割而影響農業之合理經營，例外於有該條第1項但書各款規定情形者，始准予分割，惟依同條例第16條第1項第3款、第4款所為之分割，須受同條第2項分割後之宗數不得超過共有人人數規定之限制，立意良善且適當，被上訴人對於耕地分割後之宗數超過共有人數之農地，限制其共有物分割登記之申請時，自應依前開法律規定辦理。另依本院80年度判字第1123號判決意旨，申請人雖持法院共有物分割登記之確定判決聲請辦理分割登記事宜，登記機關仍有應依法審查登記事項是否合法之權責。基此，本件共有物分割登記，被上訴人自應審查分割登記之內容是否符合農業發展條例施行細則第10條及農業發展條例第16條第2項之規定「分割後之宗數不得超過共有人人數」。（二）本件上訴人據以向被上訴人申請土地複丈之臺灣高等法院臺南分院93年度上字第135號判決，其分割結果如原判決附圖所示，共計分為4宗土地，顯超過共有人人數（3人），有違前揭農業發展條例之限制，被上訴人否准上訴人複丈之申請，並無不合。（三）上訴人申請分割複丈之系爭土地屬「非農地重劃地區」土地，有土地登記謄本附於前揭民事案卷可稽。而臺灣高等法院臺南分院前開判決以：「四．．．況依農業發展條例第16條第1項第6款『非農地重劃地區，變更為農水路使用者』，亦得逕為分割，根本不受第16條第2項規定之限制（受限制者僅該項第3、4款），附圖二所示A部分土地為既成道路有如前述，屬農業發展條例第16條第1項第6款『非農地重劃地區，變更為農水路使用者』，本得逕為分割，益見其不受共有耕地分割後之宗數，不得超過共有人人數之限制。本件系爭土地．．．編號A部分為一既成道路，有照片為證，並為兩造所不爭執，宜保持共有，始符公平原則，且為民法第823條第1項所定因物之使用目的不能分割之情形，其不受共有物分割後之筆數，不得逾共有人人數之限制．．．。」意旨，足見前開民事判決係以系爭土地符合農業發展條例第16條第1項第6款「非農地重劃地區，變更為農水路使用者」之規定，而為如附圖所示共有物分割之判決。然依耕地分割執行要點第14點規定，非農地○○○區○○○○○路使用者，應先變更為道路用地或水利用地後，始得辦理分割。因此耕地依法應核准變更為道路用地或水利用地後，始得據以辦理分割，亦經原審法院函請農業主管機關釋明在卷，有行政院農業委員會95年2月9日農企字第0950106208號函附卷可稽。本件系爭土地如原判決附圖A部分，雖屬既成道路，供村里聯外道路使用，有嘉義縣中埔鄉公所92年3月19日中鄉建字第0920003414號函在卷可佐，惟上訴人等人並未先向主管機關申請變更為道路用地或水利用地後，再行申請共有物分割，亦為兩造所不爭，則上訴人持前揭臺灣高等法院臺南分院93年度上字第135號民事判決申請分割複丈，即非適法，被上訴人予以否准，並無不合。（四）內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函說明二略以：「．
．．農業發展條例92年2月7日修正公布後，依該條例第16條第1項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，如係法院確定判決，亦應遵循分割後之宗數，不得超過共有人人數之基本原則．．．如共有人持上開法院之確定判決書判決分割後之宗數超過共有人人數向該所申辦共有物分割登記，地政機關應予駁回。」該函釋係登記主管機關為貫徹農業發展條例第16條第1項第3款、第4款、第2項之立法意旨所為之釋示，自得援用；至最高法院69年臺上字第1831號判例意旨：「分割共有物，以消滅共有關係為目的。法院裁判分割共有土地時，除因該土地內部分土地之使用目的不能分割（如為道路）或部分共有人仍願維持其共有關係，應就該部分土地不予分割或准該部分共有人成立新共有關係外，應將土地分配於各共有人單獨所有。」係就建地分割所為之裁判，兩者並不相同，是內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函並無違背最高法院69年臺上字第1831號判例意旨。又內政部91年2月25日台內地字第0910003153號函略以：「．．．農業發展條例（第16條第1項第4款）之規定，其立法意旨主要在防止耕地細分，以利農場經營管理、簡化耕地權屬複雜性之目的，原則上每宗耕地每人所有面積未達
0.25公頃者，不得分割，例外在符合但書各款情形之一者始允許耕地分割。故上開條例第16條但書第4款規定係為解決共有耕地糾紛並達產權單純化之目的，始例外不受面積限制而得分割為單獨所有，．．．。三、．．．當事人申請分割後仍維持全體共有人共有之分割情形，揆諸前開說明，分割共有物係為消滅共有關係，且法院為分割共有物之裁判時，除有依物之使用目的不能分割或部分共有人明示就分得部分願維持共有者外，亦不能創設新的共有關係，例如准許土地共有人，就土地一部分請求分割，或僅將共有物之一部分予以分割，而其餘部分則分歸某部分共有人共有之情形．．．。準此，上開分割情形與前揭規定似有未合。惟如遇有具體個案涉訟者，自以法院之確定判決為準。」乃係闡明農業發展條例第16條第1項第4款共有耕地分割後之耕地原則不得維持全體共有人共有，雖遇有具體個案經法院判決者，仍應依法律規定之意旨執行，是上訴人主張本件被上訴人應適用內政部91年2月25日台內地字第0910003153號函，以臺灣高等法院臺南分院之確定判決為準，准許上訴人分割登記之申請云云，並不可採等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「每宗耕地分割後每人所有面積未達○．二五公頃者，不得分割。但有下列情形之一者，不在此限：．．．四、本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。．．．（第1項）。前項第三款及第四款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或法院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人人數（第2項）。」農業發展條例第16條定有明文。本條規定之立法意旨主要在防止耕地細分，以利農場經營管理、簡化耕地權屬複雜性之目的，此之「每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃，不得分割」，自係指分割後有一共有人分得之土地面積未達0.25公頃者，即不得分割而言，如是，方足以達成前開規定之立法目的。否則，若謂分割後部分共有人分得之土地面積超過0.25公頃，其餘共有人分得之土地面積未達0.25公頃，亦得為分割時，豈非謂共有耕地可分割出1宗或多宗面積未達0.25公頃之土地，形成耕地細分之結果，違背農業發展條例之立法目的。經查：（一）上訴人與訴外人陳世儒、陳廷海共有系爭耕地，經臺灣高等法院臺南分院以93年度上字第135號判決共有物分割如原判決附圖所示，即上訴人分得之土地，面積0.228403公頃，陳廷海分得之土地，面積0.257339公頃，陳世儒分得之土地，面積
0.0000000公頃，其餘作為道路使用之土地，面積0.037901公頃，保持共有，案已確定。嗣上訴人持前開確定判決申請辦理土地分割複丈，被上訴人以前開分割方法，分割後之宗數，超過共有人人數，違反農業發展條例第16條第1項第4款、第2項規定為由，駁回其申請，上訴人提起訴願，訴願決定予以駁回，上訴人提起行政訴訟，原審亦以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（二）上訴人上訴意旨雖以：上訴人於原審主張之攻擊方法有四，其第1項為農業發展條例第16條禁止分割者，係「每宗耕地分割後每人所有面積，未達0.25公頃」之情形。然本件系爭土地，經臺灣高等法院臺南分院93年度上字第135號民事判決准予分割，其結果除作既成道路使用之A部分及上訴人分得之C部分面積未達0.25公頃外，其餘2名共有人分得之面積均超過0.25公頃，顯與農業發展條例第16條規定不得分割之情形不合，則被上訴人之處分其適用法令顯有違誤等情；法院自應就此項攻擊方法於判決書之事實項下一一列明，並於理由項下記載關於各項攻防方法之意見。然原審判決書事實項及理由項，對於上訴人第1項攻防方法全未論及，自有判決不適用行政訴訟法第189條及第209條之違背法令之處云云。（三）本件系爭土地如依臺灣高等法院臺南分院93年度上字第135號判決所示之分割，其中上訴人分得之土地，面積僅0.228403公頃，未達0.25公頃，揆之前開規定及說明，此項分割方法，依農業發展條例第16條第1項本文規定，於法有違；於此際惟有於符合同項但書及第2項規定時，始不受前開限制而得分割登記。然本件系爭土地依前開判決所示，係分割為4宗，其宗數較共有人數（3人）為多，自與農業發展條例第16條第2項規定不合，仍不應准為分割登記。上訴人主張本件應僅適用農業發展條例第16條第1項本文，而無適用同條第2項規定餘地云云，自非可採。本件原判決就此部分，未為理由之敘述，固有未洽，惟此部分攸關法律之適用，本院依職權斟酌後，認其結論並無不合，應予維持，上訴意旨執詞指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 1 月 31 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鄭 淑 貞
法官 林 茂 權法官 吳 明 鴻法官 鄭 小 康法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 1 月 31 日
書記官 阮 思 瑩