最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00290號上 訴 人 財團法人桃園縣私立兆陽殘障教養院代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○被 上訴 人 桃園縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 簡良夙律師上列當事人間身心障礙者保護法事件，上訴人對於中華民國95年5月11日臺北高等行政法院94年度訴字第2072號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人經內政部依身心障礙福利機構評鑑辦法所成立之評鑑委員會評鑑結果，民國90年成績為丙等，91年續評成績為丁等，經被上訴人以91年9月13日府社障字第0910201141號函通知上訴人停辦2個月。內政部評鑑小組於93年1月12日前往辦理複驗，複驗結果為丁等，嗣被上訴人以93年2月23日府社障字第0930030028號函通知上訴人停辦3個月。內政部評鑑小組於93年6月29日再次前往複驗，複驗結果成績未達通過標準70分，內政部乃函請被上訴人依照身心障礙者保護法第67條之規定，廢止上訴人之許可並得以解散，被上訴人爰以93年8月19日府社障字第0930205413號函（下稱原處分）通知上訴人廢止設立許可，並請上訴人之代表人至臺灣桃園地方法院聲請法人解散程序。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張略謂：㈠、內政部身心障礙福利機構評鑑委員會辦理「台閩地區身心障礙福利服務機構第5次評鑑」，前後對上訴人進行3次評鑑及複評，首次評鑑列為丙等。而就組織管理、建築物設施設備及權益保障部分，第1、2次評鑑及複評均臚列有建議改進事項，第3次複評時，均未列記缺失，顯見就該部分皆已改善，並無缺失，反而被評列為丁等，其評定前後矛盾而有濫用權力之嫌。㈡、複評應就原評鑑之缺失為之，然內政部評鑑委員又於原要求外進一步增列原評鑑未建議之改進輔導事項，以致發生一方面將「院生皆有個別化服務計劃」列為評鑑優點；復又進一步將個別化服務計劃未設計多元化訓練目標列為評鑑缺點；將上訴人辦理社區融合及適應活動規劃及安排用心列為優點，卻又認為服務計劃未重視社區過濾之評量與教學，其複評結論矛盾相左，令上訴人無所適從，亦無改善之機會，被上訴人附和即予撤銷許可處分，實有不當之處，顯有重大缺失，而不可採。
㈢、上訴人於90年經評鑑為丙等，91年複評時則列為丁等而遭停業，至92年2月及3月上訴人申請復業，而由被上訴人辦理兩次複評認定，符合復業標準並作成「同意兆陽教養院通過復業及擴院之申請」之結論，堪認改善情形良好。同年9月被上訴人辦理「桃園縣92年度身心障礙福利服務機構評鑑」，上訴人被評定為乙等，延至93年1月12日內政部複驗小組辦理上訴人復業擴院申請複驗時，竟遭評定為丁等，93年6月對上訴人進行第2次複評亦係評定為丁等，然而同為內政部身心障礙福利機構評鑑委員會不同評鑑委員間之評定結果，竟在1年之中出現乙等至丁等截然不同之結論，其評鑑是否公正，亦令人質疑。㈣、內政部辦理「台閩地區身心障礙福利服務機構第5次評鑑」，不同評鑑委員標準落差過鉅，複評時既知有不公之情事即應派遣相同委員進行複評。詎本件2次複評時，除王榮璋委員外，其餘參與複評委員均不相同，而發生初評及複評標準不一，同一事實認定前初評列優點，複評卻列缺點之情形，實難令人甘服。㈤、上訴人為院內專業人員均安排有在職訓練，平均每位員工每月均需訓練10小時以上，訂定有訓練計畫可憑，又何來未提供在職訓練之事？首開複評期間正值上訴人停業期間，並無任何院生在院，員工多半留職停薪，院內並無開伙，廚房封存未使用，評鑑委員未一一訪談調查，亦無進行實際作業操作，實不知評鑑委員如何進行調查評斷？前開複評虛偽不實與事實不符，難令人心服。㈥、上訴人之原任董事遭人檢舉違法使用上訴人之公款及違法利用上訴人名義募款乙案，上訴人為保證違法情事不再發生，當即撤換原任董事，改聘新任董事另組新任董事會執行職務。況該案經臺灣桃園地方法院檢察署檢察官偵查後，業已作成92年度偵字第4746號不起訴處分書在案，上訴人之前任董事上開行為並無違法之處，且其個人行為實不應歸責於上訴人，而令上訴人莫名背負遭撤銷解散之後果。為此，請撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被上訴人則略以：上訴人機構辦理不善，依身心障礙者保護法第61條、第67條規定，業經被上訴人限令停辦並限期改善，惟上訴人機構並未於期限內改善，被上訴人遂依同法第67條規定廢止其許可，被上訴人之原處分自屬有據。又內政部評鑑委員會辦理台閩地區身心障礙福利服務機構第5次評鑑，歷次評鑑，皆依照評鑑項目表辦理評鑑，前開評鑑項目表於第1次辦理初評時即已將評鑑手冊（即自評手冊）交予上訴人，足證上訴人機構受評時，早已知悉受評項目，更何況評鑑委員於辦理歷次評鑑皆係使用相同評鑑項目表評鑑，被上訴人亦已明白告知上訴人應改進之事項，上訴人主張其無所適從，無改善機會云云，顯係不實。又評鑑委員歷次評鑑皆係依據相同之評鑑標準，於複評時，仍係依據相同評鑑項目遂一評鑑，內政部複評時上訴人仍未就應改善之缺失為改善，上訴人複評結果仍未通過，評鑑委員之複評並無任何不當等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠、依身心障礙福利機構評鑑辦法第7條規定：身心障礙福利機構評鑑項目如下：組織管理。建築物及設施設備。專業服務。權益保障。改進及創新措施。其他經評鑑委員會決議評鑑之項目。評鑑項目內容由中央主管機關於評鑑實施6個月前公告。內政部評鑑委員會於辦理台閩地區身心障礙福利服務機構第5次評鑑，歷次評鑑皆依照評鑑項目表辦理評鑑，評鑑項目表於第1次辦理初評時即已將評鑑手冊（即自評手冊）交予上訴人，此有內政部90年3月5日台（90）內中社字第9076970號函可稽，足證上訴人機構受評時，早已知悉受評項目。更何況評鑑委員於辦理歷次評鑑皆係使用相同評鑑項目表評鑑，被上訴人亦已於93年2月23日以府社障字0000000000號函說明欄第4點及第7點明白表示「請貴院依據內政部93年2月6日內授中社字第0930710122號函示說明二、三及所附內政部辦理有關貴院『復業暨擴院複驗結果及複驗意見表』之『建議改進及輔導事項』確實逐項檢討改進。」．．．「隨文檢附內政部93年2月6日內授中社字第0930710122號函及其附件『內政部辦理財團法人桃園縣私立兆陽殘障教養院復業暨擴院複驗結果及複驗意見表』各乙份。」，依上揭所附內政部函件及複驗意見表中已具體詳列複驗結果缺失為何、評鑑項目及建議改進及輔導事項，明白告知上訴人應改進之事項，上訴人主張未記缺失，其無所適從，無改善機會云云，顯係不實。㈡、次查內政部評鑑委員會之評鑑委員，依身心障礙福利機構評鑑辦法第4條規定：評鑑委員會置委員17人至25人，其中1人為主任委員，由內政部（以下簡稱本部）社會司司長兼任，其餘委員，由本部就各級主管機關、具有身心障礙福利實務經驗之專家、身心障礙者團體或家屬團體及身心障礙福利機構各聘代表4人至6人組成之。上訴人對於參與評鑑之委員係由中央（內政部）選出，乃係合格之評鑑委員並不爭執，雖稱所選用之評鑑委員資格有問題云云，然就此並未具體指證以實其說，尚難憑信。至上訴人另稱所選之評鑑委員與上訴人同業、沒有公安、消安、建安此方面之專業云云，惟上訴人就此亦未舉證以實其說，況縱上訴人此部分所指屬實，亦難以推認評鑑委員之資格有何問題，則評鑑委員合格性既無爭議，依法予以評鑑即無不合。至上訴人質疑每次評鑑委員並非相同、評鑑時委員有帶助理前來、評鑑標準不一云云，惟評鑑乃依既定之評鑑項目為之，評鑑委員亦均屬合格之委員自有其專業程度，雖每次前往評鑑之評鑑人員非完全相同，亦不足以此推認評鑑有何不公可言，況每次評鑑結果亦已臚列建議改進及輔導事項，上訴人並未舉證評鑑結果有何違誤之處，難認評鑑結果確有不公正之情形，上訴人此部分之主張不足採信。㈢、再參酌有關內政部複驗小組於93年1月12日及同年6月29日依「台閩地區身心障礙服務機構第5次評鑑項目」辦理複驗，歷次評鑑皆係依據相同之評鑑標準，於複評時，仍係依據相同評鑑項目遂一評鑑，雖比較上揭2次之複驗意見表可知，上訴人於93年1月12日之複驗結果，在評鑑項目中有關組織管理、建築物及設施設備、專業服務、權益保障、其他綜合建議事項中均列有建議改進及輔導事項，而於93年6月29日之複驗結果，在評鑑項目組織管理、建築物及設施設備、權益保障、改進及創新措施部分，均無優點，亦無建議改進及輔導事項之記載，然參諸於評鑑項目專業服務及其他綜合建議事項部分，仍有多項建議改進及輔導事項之記載，足見上訴人雖有於93年6月29日複驗時，就組織管理等事項予以改善，但就專業服務而言，仍有多達12項之缺失，且於其他綜合建議事項中亦明載：「綜觀該院歷經內政部3度檢核（第5次機構評鑑初評、複評、本次再續評），該院亦在縣政府社會局的協助下作了必要的檢討改進，然從本次再續評結果分析，無論硬體或軟體仍無法符合機構評鑑的基本要求，尤其是人力資源的單薄，以及主事者及員工皆普遍欠缺專業知能，更令人對於該院後續能否有效提供身心障礙生一定品質的教養服務感到悲觀。」可見內政部複評時上訴人仍未就應改善之缺失為全面改善，上訴人複評結果仍未通過乃為事實，評鑑委員之複評難認有何不當之處。㈣、至上訴人認上揭93年6月29日之複評認定事實顯有錯誤、複評事實虛偽不實云云，惟有關專業知識部分乃須綜合上訴人內部工作人員合併予以考量是否已達專業能力程度，且參諸該建議改進及輔導事項中所載，上訴人乃以招收成人智障與重殘院生為主，因此上訴人員工除有專業知識外，亦須有針對上訴人所需之輔導智障或重殘生之專業能力，並非單就其受訓時間若干或其教育程度、資歷予以考量，上訴人以其人員均為學有專精人士，而即認有專業知識，應係誤會。至上訴人認其均有為院內專業人員安排在職訓練，平均每位員工每月均需訓練10小時以上，訂定有訓練計畫可憑，然就此並未舉證以實其說，核與複驗意見表所載不符，難以採信。㈤、至上訴人其他所稱複評期間正值上訴人停業期間，評鑑委員未一一訪查院內員工，如何進行評鑑，又上訴人院內廚房封存未使用，評鑑委員列上訴人廚房缺失乃不實指述云云。然評鑑委員評鑑有關上訴人員工之專業知能、專業能力等項目，可依既存之文件資料予以查明之，並非必需當面詢問查訪各工作人員始得為之。至上訴人雖稱其停業中，然有關食品衛生、廚房之環境清潔等，乃關乎院內人員之健康，亦有予以持續維持之必要，評鑑人員將之列入專業服務之評鑑項目內予以評鑑，即無不合，上訴人雖認評鑑委員此部分評鑑結果虛偽不實，與事實不符云云，然就此未能舉證以實其說，亦不足取。㈥、上訴人質疑評鑑委員於93年6月29日之複驗結果即有未合，其既經評鑑人員複驗結果，認有上揭缺失而致複檢成績未達70分，未予通過，該評鑑分數雖未予一一記載，然此係評鑑委員之裁量範圍，複驗結果難認有何違法之處。從而，被上訴人以上訴人自90年度起接受內政部辦理之台閩地區身心障礙福利服務機構評鑑、91年度複評迄93年度複驗，仍無法達到改善標準，故被上訴人依照內政部要求及身心障礙者保護法第67條規定，自即日起廢止上訴人設立許可，並請法人代表人至臺灣桃園地方法院聲請法人解散程序，於法並無違誤等語。因而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：按「主管機關應定期輔導與評鑑身心障礙福利機構，經評成績優良者，應予獎勵。身心障礙福利機構，辦理不善或違反設立標準者，主管機關應限期令其改善。第1項評鑑工作應由中央主管機關成立評鑑委員會為之，其辦法由中央主管機關定之。」、「身心障礙福利機構經主管機關依第61條第2項規定限期令其改善，屆期未改善者，得令其停辦1個月以上1年以下，並公告其名稱。停辦期限屆滿仍未改善或違反法令情節重大者，應廢止其許可；其屬法人者，得予解散。」身心障礙者保護法第61條、第67條分別定有明文。
次按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更（司法院釋字第462號、第553號解釋參照）。本件上訴人經內政部依身心障礙福利機構評鑑辦法所成立之評鑑委員會評鑑結果，90年成績為丙等，91年續評成績為丁等，經被上訴人以91年9月13日府社障字第0910201141號函通知上訴人停辦2個月。內政部評鑑小組於93年1月12日前往辦理複驗，複驗結果為丁等，嗣被上訴人以93年2月23日府社障字第0930030028號函通知上訴人自93年4月1日起至93年6月30日止停辦3個月。內政部鑑小組於93年6月29日再次前往複驗，複驗結果成績未達通過標準70分，為原審確定之事實，並為上訴人所不爭執。經查身心障礙福利機構評鑑辦法係依前揭身心障礙者保護法第61條第3項所授權訂定，該辦法第3條第1項規定，由中央主管機關成立之評鑑委員會，負責規劃、研究、諮詢、協調及執行身心障礙福利機構之評鑑；同辦法第4條規定，評鑑委員會置委員17人至25人，其中1人為主任委員，由內政部（以下簡稱本部）社會司司長兼任，其餘委員，由本部就各級主管機關、具有身心障礙福利實務經驗之專家、身心障礙者團體或家屬團體及身心障礙福利機構各聘代表4人至6人組成之；同辦法第7條規定，身分障礙福利機構評鑑項目如下：1.組織管理。2.建築物及設施設備。3.專業服務。4.權益保障。5.改進及創新措施。6.其他經評鑑委員會決議評鑑之項目。是該評鑑委員係就身分障礙者保護法第61條第2項所定「評鑑」而設，依所載評鑑項目審查身心障礙福利機構是否辦理不善，係屬不確定法律概念。本件內政部於93年6月29日上訴人停辦期間將屆滿之際，復成立評鑑小組前往複驗，依身心障礙福利機構評鑑辦法第7條所定評鑑項目逐一評鑑，並於其他綜合建議事項載明：「綜觀該院歷經內政部3度檢核（第5次機構評鑑初評、複評、本次再續評），該院亦在縣政府社會局的協助下作了必要的檢討改進，然從本次再續評結果分析，無論硬體或軟體仍無法符合機構評鑑的基本要求，尤其是人力資源的單薄，以及主事者及員工皆普遍欠缺專業知能，更令人對於該院後續能否有效提供身心障礙生一定品質的教養服務感到悲觀。」對此評鑑小組專業之評定，除能提出具體理由動搖該專業審查之可信度與正確性外，否則應尊重其判斷，原審對上訴人所指評鑑結果不正確等情事業已一一指駁，尚無判斷恣意濫用及其他違法情事，乃尊重該專業判斷，認內政部複評時上訴人仍未就改善之缺失為全面改善，被上訴人依前揭身心障礙者保護法第67條規定，廢止上訴人之設立許可，並請其辦理解散程序，即無不合，遂駁回上訴人之訴，實屬正當。上訴意旨猶爭執評鑑結果，指原判決有不適用司法院釋字第553號解釋之違法，尚非可採。又內政部係身心障礙者保護法第2條所稱之中央主管機關，亦係同法第61條第3項所稱成立評鑑委員會進行評鑑工作之機關，則由其成立評鑑小組，並依評鑑結果認應廢止上訴人之設立許可，並予解散，而責由屬地方主管機關之被上訴人執行，亦無不合。上訴意旨指稱被上訴人逕依內政部評鑑小組之評鑑結果廢止上訴人之許可，有裁量怠惰之違法，亦無足採。綜上所述，上訴人仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 24 日
最高行政法院第四庭 鍾 耀 光
審判長法 官 林 茂 權
法 官 姜 仁 脩法 官 王 德 麟法 官 黃 清 光以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 4 月 28 日
書記官 黃 淑 櫻