最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00030號上 訴 人 強訊郵通股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林志忠 律師被 上訴 人 交通部代 表 人 乙 ○上列當事人間有關郵政事務事件，上訴人對於中華民國95年3月17日臺北高等行政法院94年度訴字第1422號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人前於民國92年9月17日、11月12日接獲檢舉稱上訴人有遞送環球資產管理股份有限公司代香港上海匯豐銀行股份有限公司催收信用卡款項函、明典法律事務所代元邦大國公寓大廈管理委員會催請住戶給付管理費函、臺灣大哥大股份有限公司繳費通知單、泛亞電信股份有限公司繳費通知單及安信信用卡股份有限公司繳費通知單（下稱系爭郵件）之事，經被上訴人查核認違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第40條第1款規定，於93年4月28日以交郵字第0930004436號函檢附93年4月28日郵字第0001號處分書裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並命其停止遞送信函、明信片或具通信性質文件等營業行為。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，經原審以94年度訴字第1422號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）郵政法第6條第1項雖規定「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，惟系爭郵件既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自非郵政法第6條第1項規範之客體，即無依郵政法第40條第1款處罰之可能。
郵政法第6條既已明定科處罰鍰之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，且將信函、明信片做例示規定，則對列示其後之通信性質文件解釋，當依循信函、明信片之性質及參酌郵政法第6條第1項郵政專營權之立法目的作解釋，不可逕自擴充解釋。郵政法第48條雖授權被上訴人訂定「郵件處理規則」以定義郵件，惟參照司法院釋字第402號及第423號解釋意旨，非謂即可對郵件定義恣意為之，仍應依循母法立法目的之合理標準為定義解釋，不可超越母法之範圍，逾越母法之授權目的。系爭郵件既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，僅係以電腦大量套印之印刷類商業文書，自非郵政法第6條第1項規範之客體，即無依郵政法第40條第1款處罰之可能。（二）上訴人自84、85年間起，即有遞送與系爭郵件相同或相似之商業文書之營業行為，近10年間，均不曾受被上訴人之裁罰，長期以來上訴人對此部分之營業行為，均係合法之認知。是以，上訴人就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言，被上訴人即應負證明上訴人有故意或過失之舉證責任。（三）郵政法第6條第1項規定「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，顯與憲法第15條規定「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」有違，應不得做為裁罰依據。被上訴人或可謂郵政法第6條第1項、同法第40條第1款及郵件處理規則第4條第2項為其依法行政之依據，而符合法律保留原則之形式合法性要求，惟國家干預人民之工作自由權除應符合形式合法性外，尚須符合實質正當性之要求。觀諸郵政法第6條第1項屬於規定國家得以獨占事業之「職業選擇客觀許可要件」，必須只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害」。而本條之立法理由可分為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務兩部分，茲分述如下：1.保障人民秘密通訊自由：郵政法第6條第1項除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。2.確保郵政普及化義務：郵政專營權之立法目的之一，係為彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本。但該目的卻限制一般人民參與該工作之職業選擇自由權，則顯然並非「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。退萬步言，為彌補其照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，亦可以選擇「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之。另郵政專營權之改革已是世界潮流等語，為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）郵件處理規則第4條第2項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準。至「新聞紙、雜誌、印刷物、小包、包裹」，依上開標準判斷，均非秘密通信保障之標的，不屬郵政法第6條第1項通信郵件專營權之範疇。是就「通信性質」一詞之定義，相對於郵政法第6條第1項規定之文義而言，已屬限縮解釋，並未逾越母法之授權範圍。另有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、帳單或對帳單，如係固封並具有對特定人通信功能之郵件，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6條第1項之郵件。上訴人所遞送之系爭郵件，均係對收件人（特定人）有傳達意思及事實功能，與郵件處理規則第4條第2項規定通信性質文件之構成要件相符，至於文件作成之方式為何，已非所論。故如印刷類文件具有通信性質者（對「特定人」以文字或符號表示「意思、觀念或事實」），仍為通信性質文件，屬郵政專營權之範圍。（二）被上訴人前於92年4月間據報上訴人有遞送富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書情事，遂於92年4月30日籲請上訴人確實遵守郵政法相關規定。另郵政法第6條第1項明文規定係經產、官、學各界達成共識，並經行政院核定，立法院三讀通過及總統公布施行，上訴人當知此禁止規定，其明知故犯，難謂無直接故意。另上訴人不能以先前之違法行為未經查獲並裁罰，逕賦予該違法行為合法化，況相關規定具體明確於「郵件處理規則」第4條第2項規定，並依法公告周知，上訴人豈可諉為不知，上訴人不得以因不知法則而免除行政處罰責任。（三）郵政法第6條明定「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放業界競爭、自由經營，立法手段僅採溫和低度干預（即部分郵件專營），尚不悖於憲法第23條「比例原則」之要求，且無違憲法第15條有關工作權之保障。另郵政法第6條第1項之規定違憲與否，係司法院大法官會議之審查權責，在大法官會議作成該法條違憲之決議前，該法條仍屬有效存在，且該法條之規定係國家為達成公共目的及增進公共利益所必要，符合憲法第23條法律保留原則之規定，並無違憲與否之問題。（四）在保障人民秘密通訊自由方面，郵政法第8、10、11、19、38條等相關條文已建構了秘密通訊自由之基礎。另郵件按一般費率收費，若在都會區投遞是有利可圖，但在都會區以外之地區投遞卻是不敷成本，從而民營業者，於都會區收取郵件，但僅選擇在都會區投遞，卻將寄往偏遠地區郵件，再交由中華郵政公司投遞，結果民營業者擷取高額利潤，至於高成本之郵件，由政府拿人民納稅的錢來「專案補助」，無異圖利財團等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）經查，上訴人曾於92年4月間因遞送富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書情事，經被上訴人於92年4月30日檢附郵政法及郵件處理規則各一份函籲上訴人確實遵守郵政法第6條及相關規定。嗣上訴人復於92年6月至10月間，為環球資產管理股份有限公司遞送代催信用卡款項（含告知移送強制執行時間）函件、為明典法律事務所遞送代催元邦大國公寓大廈住戶給付管理費函件、為臺灣大哥大股份有限公司、泛亞電信股份有限公司、安信信用卡股份有限公司遞送繳費通知單一節，為上訴人所不爭執，且有92年04月30日交郵字第092033318號函、環球資產管理股份有限公司代香港匯豐銀行股份有限公司催繳信用卡款項及通知聲請強制執行日期函件、明典法律事務所催償函、寄件郵件封套、臺灣大哥大股份有限公司繳費通知單、泛亞電信股份有限公司繳費通知單、安信信用卡股份有限公司繳費通知單等件附原處分卷可稽，堪信為真實。（二）郵政法第6條第1項所稱信函、明信片或其他文件具有通信性質之意，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，乃藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。而上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者；非欲成立法律行為之表示行為中，又分為知的表示、情的表示與意思通知，又非欲成立法律行為之表示行為有時亦因法律之規定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之表示。惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬具有通信性質之文件，有別於普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞。審酌系爭郵件係針對收件者所為特定且個別性訊息之表示，揆諸前揭說明，上訴人所遞送之文件即屬具有通信性質之文件，上訴人主張伊所遞送之系爭文件僅係以電腦大量套印之印刷類商業文書，非一對一高度個性化文書，非郵政法第6條第1項規範之客體云云，核無可採。（三）至於「郵件處理規則」第4條第2項「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」之規定僅係就郵政法第6條第1項具有通信性質之文件應具寄件人向特定人表示其對特定人之個別性訊息之屬性予以闡釋，於郵政法第6條第1項之構成要件及其立法目的尚無違背。是上訴人主張「郵件處理規則」第4條第2項規定超越母法之範圍，逾越母法之授權目的云云，要無可取。（四）次查，上訴人曾於92年4月間因遞送與系爭郵件性質雷同之富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書一事，經被上訴人於92年4月30日檢附郵政法及郵件處理規則函請上訴人確實遵守郵政法第6條及相關規定一節，已如前述，則上訴人就郵政法第6條第1項、郵件處理規則第4條第2項規定即已知悉，其應注意能注意而不注意，猶於同年遞送系爭郵件，自難謂無過失，其空言伊未曾受被上訴人裁罰，乃係合法認知，伊就本件行為並無故意或過失可言云云，亦不足採。（五）末按人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持生計，雖為憲法第15條所明定。惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條「人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」規定自明。而查：1.國家基於對人民生存照顧之義務、達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，從而，郵政法之訂定，核於憲法第23條、第144條、第107條第5款之規定並無不合。2.郵政法立法之旨在健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第1條揭示明確。而郵政法所稱郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第2條參照），前揭郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件多生法律效果，影響人民權益甚深，已如前述，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6條第1項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益所必要；況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，是上訴人選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，亦未逾越立法權自由形成之範圍，與憲法並無牴觸等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨除執上訴人在原審之主張外，並略謂：（一）郵件處理規則第4條第2項對「通信性質」為抽象概括之定義，擴大郵政法第6條第1項、第40條第1款構成要件之行為客體，已超越郵政法第6條第1項之範圍，逾越母法之授權目的。然原判決怠於行使規範審查之權限，未予審認、說明，卻泛稱：「郵件處理規則第4條第2項與郵政法第6條第1項之構成要件及其立法目的尚無違背」，顯有行政訴訟法第243條第1項之不適用法規或適用不當之判決違背法令。（二）系爭郵件均係以電腦套印之印刷類商業文書，僅係就文件收受者原已存在之事實再為提醒、通知，並無雙方相互傳達消息之性質，尚非屬保障人民秘密通訊自由之範疇，故當不屬「其他通信性質之文件」，自非郵政法第6條規範之客體，原判決對於規範之概念特徵或要素未能正確理解，而有解釋錯誤之情形，自有行政訴訟法第243條第1項之情。（三）郵政法第6條第1項係以「職業選擇之客觀許可要件」之重大侵害手段，限制一般人民之工作自由權，顯與憲法第15條及第23條有違。法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決，惟原判決仍逕以該規定為裁罰之依據，應有行政訴訟法第243條第1項之情等語。
六、被上訴人答辯意旨除重覆原審主張外，並略謂：（一）郵件處理規則僅就郵政法之細節性及技術性事項加以規定，且郵件處理規則第4條第2項所稱通信性質，係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，符合司法院釋字第593號解釋，對於法規命令所要求之「合目的性選擇」及「合理之關連性」，並無逾越母法即郵政法第6條第1項授權範圍與立法精神。（二）系爭郵件均係針對收件者所為特定且個別性訊息之表示，即屬具有通信性質之文件，並非上訴人所稱原判決對於規範之概念特徵或要素未能正確理解，而有解釋錯誤之情形。（三）上訴人主張本件被上訴人用以裁罰之依據：郵政法第6條第1項，顯屬違憲，惟原判決仍逕以該規定為裁罰之依據，應有行政訴訟法第243條第1項不適用法規或適用不當之判決違背法令云云，以法院未裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋作為判決違背法令之上訴理由。惟司法院釋字第371號解釋文所稱「惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。」乃在避免依法審判之法官需適用自認有違憲之虞之法律，但並非科法官需依當事人請求而聲請解釋憲法之義務，故法官縱未裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋，亦不得因此即認為其所為判決違背法令等語。
七、本院經核原判決並無違誤，再論斷如下：(一)郵政法第48條已就郵政種類及定義，授權被上訴人訂定後報行政院核定。被上訴人據此訂定之郵件處理規則第4條第2項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」其訂定說明中指出所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定人之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非本規則所稱之「通信性質」，傳達方式須為實體遞送，傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實。核該規定係對郵政法第6條第1項之「通信性質」一詞之定義性規定，在「通信性質」文義之可能範圍內，合於一般法律解釋原則，具有合理性，自無逾越母法(郵政法第48條)授權範圍與郵政法立法精神(參見司法院釋字第611號解釋)。上訴人主張依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函云云，尚乏依據，其進而指郵件處理規則第4條第2項規定逾越母法之授權，原判決有行政訴訟法第243條第1項之不適用法規或適用不當之判決違背法令云云，自不足採。(二)、法官依據法律獨立審判(憲法第80條)，法律在未經有權機關宣告違憲失效前，仍屬有效之法律，各機關及人民有遵守之義務，原審法院亦應據以裁判。郵政法第6條第1項之規定，現仍屬有效之法律，原判決據以裁判，並無不當。原判決並已敘明其認郵政法第6條第1項規定與憲法並無牴觸之理由，其既無認郵政法第6條第1項規定有牴觸憲法之疑義，即無庸裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋。上訴人指摘原判決仍逕以該規定為裁罰之依據，有行政訴訟法第243條第1項之情云云，要無足取。(三)原判決已敘明系爭郵件是寄件人對特定之人（或為契約相對人，或為公寓大廈之個別住戶）所為，而其文件內容或為向信用卡持卡人催繳信用卡款項並告知移送其強制執行之特定時間、或為向住戶催繳該住戶特定數額之管理費、或為向行動電話使用人催繳該用戶特定數額之行動電話費用等，均係針對收件者所為特定且個別性訊息之表示，均具有通信性質之文件。上訴人以系爭郵件僅係以電腦套印之印刷類商業文書，僅係就文件收受者原已存在之事實再為提醒、通知，並無雙方相互傳達消息之性質，非郵政法第6條規範之客體，指摘原判決有行政訴訟法第243條第1項之情云云，亦無可採。
(四)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形。，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 2 月 21 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 林 茂 權法官 鄭 忠 仁法官 黃 本 仁法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 2 月 21 日
書記官 莊 俊 亨