最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00301號上 訴 人 臺灣電力股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡鴻斌 律師
張文輝 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 乙○○上列當事人間道路設置附著物收取使用費事件，上訴人對於中華民國95年6月7日臺中高等行政法院94年度訴字第00629號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人以92年2月25日府法規字第09200250591號令發布臺中市公用事業使用道路設置附著物管理辦法（下稱管理辦法），並訂定臺中市公用事業使用道路設置附著物收費基準表（下稱收費基準表），經臺中市議會第15屆第3次大會審議通過後，以92年7月30日府法規字第09201140862號令發布，另以同年月日府法規字第09201140861號函送內政部備查。
被上訴人並自92年8月1日起就新申請使用道路設置附著物案件開始依規定收費，就上訴人使用部分，先後以92年12月24日府建線字第0920205552號、93年4月19日府建線字第0930060122號、93年4月19日府建線字第0930060123號、93年11月3日府建線字第0930180428號、93年11月3日府建線字第0930180783號、93年11月5日府建線字第0930182310號、93年11月17日府建線字第0930189468號等函請上訴人繳納新臺幣（下同）1萬8,148元、59萬4,811元、12萬4,899元、7萬1,252元、7,573元、6萬3,303元、4,024元。上訴人逾期均未繳納，被上訴人另以93年12月7日府建線字第0930202370號函檢送公用事業使用道路設置附著物應繳明細表，通知上訴人儘速繳納以利結案（嗣被上訴人另以93年12月31日府建線字第0930220204號函註銷原函附表重新檢送應繳明細表），93年12月9日又以府建線字第0930203345號函請上訴人繳納10萬3,051元。上訴人不服，提起訴願，遭訴願決定「關於原處分機關93年12月7日府建線字第0930202370號函部分之訴願不受理。其餘部分之訴願駁回。」上訴人仍不服，遂就訴願決定駁回部分，提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人依管理辦法收取道路使用費，顯然違反法律保留原則、授權明確性原則及行政程序法第150條第2項之規定，原處分自難謂適法。法官審判時原應就自治法規之效力為判斷，本件系爭管理辦法及收費基準表既屬無效，收費處分自應撤銷。（二）被上訴人與上訴人應適用經濟部函令，即電業使用道路僅依實際損害補償，不按年支付使用費。上訴人於道路設置設施物當屬管理辦法第4條之「法令另有規定」，而毋庸給付使用費。被上訴人向上訴人收取每年與損害額無關之道路使用費，與電業使用道路應視實際損害程度補償之立法意旨不符。（三）縱認被上訴人依管理辦法收取道路使用費與法無違，亦應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等決定收取之數額，並應依道路設置設施物所在地號、位置及大小，詳列其使用費金額計算根據，被上訴人逕以當年期平均公告地價為基準決定收取之數額，顯與使用規費之性質有違；且被上訴人亦未提出詳細計算根據，該處分自難謂適法。（四）被上訴人雖稱本件系爭「收費基準表」為地方制度法第25條之自治條例，惟系爭收費基準表並未依行政程序法第150條第2項規定明列其授權依據，其適法性已非無疑；且由收費基準表之訂定過程觀之，被上訴人於臺中市議會第15屆第3次大會通過系爭收費基準表後，即依地方制度法第27條第3項第2款將收費基準表送請內政部備查，足見被上訴人法制作業亦認收費基準表係屬自治規則；另被上訴人法制室網站亦將收費基準表法規位階置於「行政規則」網頁中，益證系爭收費基準表確非自治條例。被上訴人以自治規則限制地方自治團體居民之權利，實屬違法。（五）又依收費基準表第1條規定，收費基準表係以「臺中市市有財產管理自治條例」作為依據，則收費基準表之適用範圍自以臺中市市有財產為限，被上訴人對非臺中市市○道路用地（含私有及國有等）收取設置附著物之使用費，與法亦非無違。（六）臺中市○○道路管理辦法第6條第1項已明定「申請一般性挖掘者應繳路面修復工程費。」上訴人於93年度既已繳納被上訴人之路面修復費，計5億1,302萬3,000元，被上訴人依管理辦法對上訴人收取與道路養護有關之道路使用規費（規費法第10條第1項第2款參照），顯已重複收費，即屬違法，為此，求為撤銷原處分及訴願決定之判決等語。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人係依系爭管理辦法及收費基準表」作成原處分，而系爭管理辦法已報經內政部92年4月21日內授營工程字第0920086002號函備查在案，收費基準表亦經臺中市議會第15屆第3次大會審議通過，雖名稱為「收費基準表」，然實屬地方制度法第25條之自治條例，並無違反「法律保留原則」、「授權明確性原則」。（二）系爭管理辦法及收費基準表之訂頒，屬於自治事項及規費法授權範圍，本無違憲或違法問題。且本件系爭管理辦法及收費基準表並未經內政部函告或司法院解釋為無效，於本件爭訟自不能排除適用。（三）被上訴人依系爭管理辦法第6條第1項規定，僅就申請使用之道路屬公有土地者始予以收費，屬私有土地者則應依同辦法第5條第2項規定辦理。本件上訴人申請使用道路設置附著物時，並未依系爭管理辦法第5條第2項規定，於申請時檢附土地所有權人之同意書；被上訴人因而以其申請使用之道路，均坐落公有土地，而予以計收使用費，實難謂有何違法之處。（四）被上訴人為考量公有道路徵收購置成本，並參酌國有土地及市有土地之租金情形，有關本收費辦法收費基準表所訂計價金額，以當年度平均公告地價為基準，並無失當之處。上訴人主張臺北市○○○道路用地平均公告地價年息5％為基準，而被上訴人以當年期平均公告地價之全額為基準，兩相對照，被上訴人收取使用費之基準為臺北市之20倍，顯不合理云云。惟所謂公有道路用地平均公告地價與當年期平均公告地價並不相當，且臺北市地價居全國之冠，臺中市之平均公告地價遠低於臺北市；且上訴人電價於台、澎、金、馬各地皆為統一收費標準，臺中市之電價也非依臺北市之20分之1計收，此足見上訴人所陳與實際情況不符。（五）上訴人主張電業因工程需要使用道路，毋庸給付使用費云云。惟依電業法第50條、第53條之規定，電業因工程上之必要，得使用道路，並應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之，如有損害，應按損害之程度予以補償，並未明文規定電業使用道路無須支付費用或得無償使用；況上訴人所有設施物之設置及利用行為，確有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續性使用之性質，依公平原則，亦難謂其得無償使用。（六）被上訴人就系爭使用費之徵收，與路面修復工程費之收取，法律性質不同，計費基礎亦異，並無重複情事。（七）系爭收費基準表係由被上訴人擬具，送請臺中市議會審議通過，並報請內政部核備後公布施行，依地方制度法第25條具有自治條例位階，殊不能因網頁制作之誤列而生影響等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）縣市○道路之規劃、建設及管理，屬於縣市自治事項，地方制度法第19條第10款第1目定有明文。各機關學校就公有道路，提供使用，應徵收使用規費，規費法第8條第1款亦有明定。從而，被上訴人就其管轄之公有道路，訂定自治法規，加以管理並收取使用費，本屬其自治事項之範圍，亦為規費法所授予之權限。又使用道路收取使用費，係基於使用者付費原則而立法，並未就人民之基本權利或義務有所限制，自無違中央法規標準法第5條之規定。況創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者，應以自治條例定之，地方制度法第28條第2款定有明文。同法第25條規定，縣市得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。本件被上訴人為管理其所轄之道路，制定系爭管理辦法收費基準表」，本為地方制度法第25條所容許，系爭管理辦法亦經內政部92年4月21日內授營工程字第0920086002號函備查在案，收費基準表則經臺中市議會第15屆第3次大會審議通過。是被上訴人就其道路管理之自治事項，為有效管理公用事業使用道路設置附著物，依系爭管理辦法及收費基準表，函請上訴人繳納委託被上訴人代辦統一挖補案件使用道路設置附著物之費用，上開處分尚無違反「法律保留原則」、「授權明確性原則」。（二）被上訴人制定之管理辦法及收費基準表，屬於自治事項及規費法授權範圍，本無違憲或違法問題。至於收費基準表之基準定為臺中市全部土地之平均公告地價，將非道路土地之公告現值亦列為計算基礎，且未如臺北市以平均公告地價5％為依據者，則係地方自治團體之立法政策範圍。本件系爭收費基準表既經臺中市立法機關審議通過，且未經內政部函告或司法院解釋為無效，被上訴人為行政機關，並無取捨權限，於本件爭訟自不能排除上開規定之適用。
（三）系爭管理辦法第6條第3項所謂「第一項收費基準表由本府另定，並送議會審議」，係表明收費基準表之訂定程序，而收費基準表第1點所謂「本基準表依臺中市市有財產管理自治條例第44條及臺中市公用事業使用道路設置附著物管理辦法第6條規定訂定」，亦表明其訂定該表之原因及依據。又給付行政與使用者付費，並不衝突，故上訴人以道路之開闢係給付行政之範疇，指系爭使用費之收取不當者，並無法律依據，亦無可取。（四）被上訴人於通知繳費時，已在繳款書附有收費批價表，記載收費內容明細，上訴人所稱未附收費明細，與事實不符。況系爭使用費金額之計算係根據上訴人申請設置之設施物項目及數量，於施工後依系爭收費基準表所列之標準核算，故各項設施物使用費之金額計算方式，上訴人實難謂不知。至於繳款書及批價雖未記載土地坐落地號及使用土地面積，惟系爭收費基準表係依公用事業所設置附著物之數量、長度及投影面積級距為計算依據，而費用基礎復以全市平均公告地價為準，與個別土地無涉，自無記載使用道路面積及所在地號之必要。況附著物之設置，係由各公用事業提出申請，其設置位址亦由各公用事業自行決定，被上訴人僅有准駁權限，上訴人申請設置附著物時既未表明其設置位址之坐落，被上訴人實亦無從記載使用土地之地號。上訴人以之指摘原處分違反行政程序法第96條者，實屬誤會。（五）地方制度法第19條第10款第1目所定屬於縣市○○○○○道路，係指縣市政府所規劃、建設及管理之道路而言，而不以該道路用地屬縣市所有者為限，與道路所占土地之所有權歸屬，應屬二事，縣市政府就其管理之道路，均得依規費法第8條第1款規定，收取使用規費，即令該道路坐落之土地，屬於國有或私有者亦同。是縣市本於自治權限，就縣市○道路收取規費時，將道路用地屬國有或私有者，列入收費範圍，並無不可。又本件被上訴人依系爭管理辦法第6條第1項規定，僅就申請使用之道路屬公有土地者予以收費，其屬私有土地者，並未列入收費範圍。本件上訴人申請使用道路設置附著物時，並未依系爭管理辦法第5條第2項規定，於申請時檢附土地所有權人之同意書，被上訴人因而以其申請使用之道路，均坐落公有土地，且上訴人並未表明其申請使用之道路有為私有者，遂予以計收使用費，經核與法並無不合。至若上訴人申請使用之道路有屬私人土地者，則屬是否得依系爭管理辦法第5條第2項規定申請退費之問題，不得因而主張原處分違誤。（六）末依電業法第50條、第53條之規定，電業因工程上之必要，得使用道路，並應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之，如有損害，應按損害之程度予以補償，並未明文規定電業使用道路無須支付費用或得無償使用，況上訴人所有設施物之設置及利用行為，確有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續性使用之性質，依公平原則及使用者付費精神，亦難謂其得無償使用。另系爭使用費，屬於規費法第8條第1款之道路使用規費，而系爭管理辦法第6條所定之路面修復工程費，則係挖掘道路後回復原狀之工程費用。前者按使用時間長短徵收，屬於使用之對價，後者則為一次性回復原狀費用，屬於代辦費。兩者在法律性質上並不相同，計費標的亦有差異，係不同之收費項目，並無重複收取規費之問題。（七）綜上，上訴人之主張，均非可採。被上訴人依系爭管理辦法及收費基準表對上訴人道路設置附著物收取使用費，核無違誤，訴願決定予以維持，與法亦無不合等由，據以駁回上訴人之訴。
五、本院按：「下列各款為縣（市）自治事項：．．．十、關於交通及觀光事項如下：（一）縣（市○道路之規劃、建設及管理。」「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。．．．。」分別為地方制度法第19條第10款、第25條及第27條第1項所明定。查依上述地方制度法第19條第10款規定，縣（市○道路之管理既屬直轄市之自治事項，而所謂管理本即含有使用及收益之意涵，故將縣（市○道路提供特定對象使用，並使使用對象支付一定之費用，自屬縣（市○道路之管理事項範疇，依上開所述，核屬縣（市）之自治事項。至於92年12月11日公布之規費法第8條：
「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。．．．。」之規定，則是對縣（市）就此等事項享有自治權為確認性之規範，而非謂道路之使用及收費等道路管理事項非屬直轄市自治事項。故縣（市）就此等自治事項，自得依上述地方制度法第25條及第27條第1項規定為自治條例及自治規則之訂定。故原判決認系爭管理辦法及收費基準表屬自治事項，亦屬規費法授權之範疇，依臺中市市有財產管理自治條例第44條及規費法同時之之授權，並於系爭收費基準表制訂後送經內政部及臺中市議會第15屆第3次大會審議通過，適法性並無疑義。經核並無不合。又查系爭管理辦法及收費基準表既屬自治事項，被上訴人依地方制度法第27條第3項第2款將收費基準表送請上級政府內政部備查，而非送請規費法主管機關經濟部備查，亦無不合。至內政部雖依規費法第10條第1項及市區道路條例第23條規定，訂頒有「市區道路使用收費標準」，惟此標準是於94年1月1日施行，且此標準依其總說明之記載，是鑑於各地方政府就市區道路使用費收取標準不相一致，導致各管線公、民事業於營運上產生諸多困擾而為；換言之，依上述「市區道路使用收費標準」訂頒之總說明，其亦肯認道路使用之收費，係屬地方自治事項，且各地方自治團體有各自訂立收費標準之權源。故於內政部訂頒之「市區道路使用收費標準」於94年1月1日施行前，既無法律或基於法律授權之法規有使全國實施同一內容之收費基準存在，故被上訴人以上述系爭收費辦法作為93年度道路設置設施物之計費基準，即無不合。至該收費辦法所定基準，係屬適法，亦據原審判決詳為論斷。故上訴意旨再執：系爭管理辦法及收費基準表無法律具體明確之授權，顯已違背法律保留原則、授權明確性原則。原判決竟認被上訴人「依使用者付費原則而立法，並未就人民之基本權利或義務有所限制」，顯有適用法規錯誤之違誤；又原判決未於判決理由欄說明上開見解之依據及判斷標準，亦有判決不備理由之違誤。又依地方制度法第27條第3項規定，如管理辦法係依規費法授權訂定，則系爭管理辦法應函請規費法之中央主管機關即財政部備查，原判決上開見解顯與地方制度法第27條第3項規定不符，而有適用法規錯誤之違法。原判決一方面認系爭管理辦法及收費基準表屬自治事項及規費法之授權範圍，另一方面卻又認收費基準表係依臺中市市有財產管理自治條例第44條及臺中市公用事業使用道路設置附著物管理辦法而訂定，就授權基礎為何認定前後不一，顯有判決理由矛盾之違法等語，指摘原判決違誤，依上開說明，自無足取。末查上訴人其他主張，業經原審就何以不採指駁甚詳，上訴意旨猶執原詞加以爭執，亦難謂原判決有違背法令情事。綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，依上開所述，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違法，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 24 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 吳 明 鴻法官 黃 合 文法官 廖 宏 明法官 楊 惠 欽以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 4 月 24 日
書記官 彭 秀 玲