最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00302號上 訴 人 臺南縣政府代 表 人 甲○○被 上訴 人 乙○○上列當事人間損害賠償事件，上訴人對於中華民國95年6月6日高雄高等行政法院94年度訴字第00260號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、訴外人王國泰因違反水污染防治法事件遭臺南縣政府環境保護局（下稱臺南縣環保局）告發，並處以罰鍰計新臺幣（下同）1,208萬3,767元尚未繳清，因查無王國泰之財產，業經臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）於民國87年12月17日核發債權憑證交臺南縣環保局收執，嗣臺南縣環保局將該案件移送法務部行政執行署臺南行政執行處（下稱臺南行政執行處）以91年度水污罰執特專字第2286號執行案件予以強制執行時，卻因唐暉有限公司（下稱唐暉公司）負責人即被上訴人乙○○，明知其父王國泰將受強制執行之際，竟與王國泰共同基於意圖損害債權人債權之犯意聯絡，於92年10月9日由被上訴人召開唐暉公司股東會，處分王國泰在唐暉公司之出資額100萬元，並轉讓予不知情之訴外人陳玉偵，致上訴人因無法執行王國泰上開100萬元之股權受償，而受有100萬之損害。按經上訴人提出刑事告訴，臺南地院以被上訴人及訴外人王國泰之行為構成刑法第356條損害債權罪，判處有期徒刑確定在案。上訴人乃以被上訴人所為係與債務人王國泰合謀，共同使債權人之債權不能實現或實現困難，侵害上訴人公法上之罰鍰債權，應負損害賠償責任，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）本件被上訴人乙○○與訴外人王國泰共同基於意圖損害上訴人罰鍰之公法上債權之意思聯絡，於上開罰鍰移送臺南行政執行處將受行政執行之際，處分王國泰在唐暉公司之出資額100萬元並轉讓予不知情之第三人，使上訴人受有不能清償之損害，依最高法院62年度第1次民事庭庭長會議決議，應係公法上之爭議，自得提起行政訴訟。（二）按司法院釋字第474號解釋意旨可知，關於公法上法制未建構完備前，得類推適用民法相關制度以資適用。次按第三人如與債務人合謀，使債權人之債權不能實現或實現困難時，即應認為有害於債權人之權利，自得依侵權行為之法則，向該第三人請求賠償，最高法院45年台上字第1316號判例、91年度台上字第2194號判決著有明文。查本件被上訴人所為係與債務人王國泰合謀，共同使債權人之債權不能實現或實現困難，損及上訴人公法上之罰鍰債權，業經臺南地院以渠等係犯刑法第356條損害債權罪判處徒刑確定在案，已如前述，是被上訴人等2人應係構成公法上之共同侵權行為。惟因公法上侵權行為法制尚未完備，依上揭司法院釋字第474號解釋意旨，應類推民事法上侵權行為之規定，由被上訴人對上訴人負損害賠償責任。次查被上訴人與債務人王國泰係於92年10月9日，由被上訴人乙○○召開「唐暉公司」股東會，處分王國泰在「唐暉公司」之出資額100萬元，致上訴人受有100萬元之損害，而上訴人於94年3月31日起訴請求被上訴人負共同侵權行為之損害賠償責任，自未逾民法第197條所定之消滅時效期間等語，訴請被上訴人給付上訴人100萬元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按週年利率5％計算之利息。
三、被上訴人未於原審準備程序及言詞辯論期日到場，亦未提出任何書狀為答辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按關於人民之權利義務之事項，應以法律定之，中央法規標準法第5條第2款定有明文。復按「基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之，涉及財產權者，則得以其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範。」亦經司法院釋字第559號解釋明確。又「侵權行為以侵害私法上之權利為限，某甲因犯詐欺破產罪，使其應繳稅捐機關之罰鍰不能繳納，係公法上權利受到損害，不能認係侵權行為，稅捐機關不得提起附帶民事訴訟，依侵權行為法則，請求損害賠償。」經最高法院62年2月20日、62年度第1次民事庭庭長會議決議（一）在案。本件上訴人主張其公法上罰鍰債權受到被上訴人侵害，然揆諸前揭最高法院62年度第1次民事庭庭長會議決議意旨，公法上權利受到損害，不能認係私法上侵權行為。既非私法上侵權行為，則是否得類推適用民事法上侵權行為之規定，已非無疑。再者，上訴人欲對被上訴人依公法上之侵權行為請求損害賠償，顯係有關人民財產權利上義務之事項，揆諸前揭中央法規標準法第5條第2款之規定及司法院釋字第559號解釋之意旨，必須遵守法律保留原則，應以法律或法律明確授權之命令予以規範，而現行相關行政法規對於公法上侵權行為，並未有明文規範。是本件上訴人系爭罰鍰債權受到損害之情形，立法者並未賦予上訴人公法上之侵權行為損害賠償請求權，亦未課予被上訴人應負公法上之侵權行為損害賠償之義務，非屬無意之疏漏，而係對於該事項尚未形成共識。況本件上訴人對訴外人王國泰因違反水污染防治法之前述罰鍰債權，既得以強制力排除其侵害，及對加害人以刑罰制裁，上訴人主張於欠缺法律明文規定或法律明確授權之命令時，得類推適用民事法上侵權行為之規定，對被上訴人行使公法上侵權行為損害賠償請求權，自屬無據。另司法院釋字第474號解釋雖就公務人員保險法之保險金請求權消滅時效，認應以法律定之，在法律未予明定前，於時效中斷及不完成部分，以類推適用民法之規定為補充。然此係法律已就公法上保險金請求權予以明定，卻漏未規定消滅時效事項，故此乃無認識之法律漏洞，司法院上揭解釋認應類推適用性質相近之法律予以補闕。而現行法律並未就本件系爭之情形，認屬人民侵害公法上之權利應負損害賠償責任予以明定，自不能逕予類推適用民事法上侵權行為之規定，而認定被上訴人應負侵權行為損害賠償責任。前揭司法院釋字第474號解釋與本件情形有殊，自不得逕予援用。綜上，本件上訴人訴請被上訴人給付上訴人100萬元及法定利息，為無理由，應予駁回等語。資為其判斷之論據。
五、本院按：國家行使公權力時侵害人民權利，人民得依國家賠償法請求賠償，反之，人民侵害行政機關公法上之權利時，並無專法規定行政機關得依侵權行為之法律關係，請求人民負損害賠償責任，故上訴人依侵權行為法律關係提起本件損害賠償，自欠缺法律上請求權而屬無據。次查不當得利及無因管理均涉及損益分擔之公平原則，是承認有公法上之不當得利或無因管理為通說。然侵權行為係侵害行為，並非損益分擔問題，其性質上與不當得利或無因管理不同。且人民侵害國家機關公法上之權利時，除得以刑罰制裁行為人外，法律常賦予行政機關以強制力排除該侵害或課以行政罰暨滯納金，或給予行政機關得以較人民有利（如免提供擔保）之方式保全其公法上之債權，上開途徑應已足保護行政機關公法上之權利，無須另賦予國家公法上侵權行為請求權來達此目的。是自無準用民法成立公法上侵權行為法制之必要。故原判決據以駁回上訴人之訴，自無不合。又查司法院釋字第474號解釋與本件情形有殊，自不得逕予援用，亦經原判決敘明甚詳。從而上訴意旨猶以：公法領域發生法律漏洞，依學界通說見解，得類推私法上侵權行為規定加以填補。原判決以最高法院62年度第1次民事庭庭長會議決議為據，否認上訴人主張之公法上侵權行為請求權，顯有適用法規錯誤之違誤；又原判決就「立法者對公法上侵權行為係有意疏漏、不得類推適用」乙節，並未於判決理由項下說明其依據，則有判決不備理由之瑕疵。另原判決未依釋字第474號解釋意旨類推適用民法侵權行為之規定，亦屬判決不適用法規之違法，自應予以廢棄等語，求為廢棄原判決，依上開說明，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 24 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 吳 明 鴻法官 黃 合 文法官 廖 宏 明法官 楊 惠 欽以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 4 月 24 日
書記官 彭 秀 玲