最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00320號上 訴 人 行政院金融監督管理委員會代 表 人 甲○○被 上訴 人 乙○○訴訟代理人 陳錦隆 律師上列當事人間證券交易法事件，上訴人對於中華民國95年7月13日臺北高等行政法院94年度訴字第3649號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人以博達科技股份有限公司（下稱博達公司）為已發行有價證券之公司，該公司自民國91年度起部分外幣存款因購買信用連結型債券或為他人提供擔保而受限制，不得列於「現金及約當現金」項下；所列93年1月19日出售應收帳款約美金3千萬元，不符應收帳款出售條件，應屬應收帳款融資性質；未取得持股比例達百分之百之轉投資公司經會計師查核簽證之財務報告作為認列投資損益之依據，上開事項對其91年至93年第1季各期財務報表已生影響，乃以93年7月21日金管證六字第0930003503號函請博達公司於93年7月31日前確實評估其影響，據以重編92年度及93年度第1季財務報告，並洽會計師查核後重行申報及公告，同時確實辦理背書保證餘額之公告申報，重編相關期間之財務報告時，應評估或認列背書保證之或有損失，於財務報告中揭露背書保證資訊，並提示相關資料供簽證會計師執行必要查核程序。博達公司以其所有帳證扣押在臺灣士林地方法院檢察署（下稱士林地檢署），原會計師以其無法提示完整資料為由，於93年7月23日終止委任契約，無法依上訴人93年7月21日金管證六字第0930003503號函於93年7月31日前重編92年度及93年度第1季財務報告以及編製93年度上半年財務報告，自無從辦理申報及公告云云，於93年7月31日申請延緩辦理，並請求上訴人依行為時證券交易法第38條之1規定另行指定會計師辦理查核簽證。上訴人以93年8月5日金管證六字第0930135713號函復博達公司，略以所請延緩辦理一節礙難照准；委託會計師查核財務報表，係公司自治事項及董事會之義務，與行為時證券交易法第38條之1所定主管機關基於管理必要，得隨時指定會計師檢查發行人之財務狀況無涉等語，嗣以被上訴人為博達公司負責人葉素菲於羈押期間之代理董事長，博達公司未依上訴人93年7月21日金管證六字第0930003503號函重編92年度及93年度第1季財務報告以及未依行為時證券交易法第36條第1項第1款規定申報及公告93年上半年財務報告，乃依同法第178條第1項第3款及第179條規定，分別以94年3月8日金管證六罰字第0000000000號及第0000000000號處分書處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）12萬元及24萬元。被上訴人不服前開處分，提起訴願，經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、被上訴人在原審起訴主張：系爭博達公司之財務資料係遭檢調單位扣押，並無請求檢察官返還扣押物之可能，且基於偵查程序為秘密，被上訴人及律師均無法聲請閱卷，實無重編92年度及93年度第1季財務報告之可能，亦無依行為時證券交易法第36條第1項第1款所規定之期限內申報93年度上半年度財務報告之可能，參酌行政罰法第7條第1項規定及司法院釋字第275號解釋意旨，被上訴人自不應受罰。況政府為一體，亦不應一方面檢察官行使公權力，將帳冊扣押，致博達公司無法重編財務報告，他方面卻以博達公司未依函示辦理重編財務報告為由，而對被上訴人課處罰鍰，原處分難謂無誤。又依行為時證券交易法第178條第1項第3款之規定，並未賦予主管機關有命公司重編財務報告，並逕得據此處罰公司之權，上訴人竟仍作成前揭處分，亦有違反法律保留原則。另縱令博達公司有重編財務報告之必要，上訴人亦應給予博達公司尋覓新會計師、查核簽證、董事會通過及監察人承認等合理作業時間，上訴人竟命博達公司須於數日內重編財務報告，事實上並無可能。尤有甚者，被上訴人至93年7月5日，始擔任博達公司之董事長代理人，縱令博達公司有系爭情事，惟博達公司93年4月底申報前揭92年度及93年度第1季財務報告時，被上訴人既非博達公司之法定代理人，自不得對被上訴人作成任何罰鍰處分等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：博達公司相關帳冊資料雖於93年6月間被查扣，惟該公司仍可向檢察官申請閱覽，以往亦有公司帳冊遭扣押經其會計師申請閱覽後仍依規定申報財報之案例，被上訴人就此部分所辯，實屬推諉之詞。又依經濟部公司登記資料，博達公司負責人為董事長葉素菲，雖博達公司於93年7月5日公告由副董事長（即被上訴人）暫代董事長之職務，惟其代理行為係直接對董事長發生效力，故上訴人對該公司董事長處以罰鍰。案經葉素菲不服處分提起訴願，且按行政院訴願委員會提供最高法院85年臺抗字第17號民事裁定意旨，公司董事長因案被押係屬公司法第208條第3項所定董事長因故不能行使職權之情況，故上訴人遂撤銷對葉素菲之處分，另經函請博達公司補充說明併提供公司章程及董事會通過代理董事長之該次會議記錄，查明被上訴人代理博達公司董事長之合法性後，對其為本件處分。再者，被上訴人自接獲上訴人93年7月21日函文至重編期限屆滿日7月31日止，從未表示其因時間緊迫而無法於期限內辦理重編財務報告事宜，亦未曾表示因其帳冊遭檢調單位扣押而請上訴人協助辦理等訊息，且嗣後經上訴人向檢調單位查詢，博達公司未曾提出調閱帳冊之要求，故上訴人所給予被上訴人重編之作業時間應屬合理，其與博達公司、皇統公司、訊碟公司等其他重編案例之比較，亦無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查博達公司董事長葉素菲因涉嫌違反證券交易法、背信等罪嫌，經士林地檢署檢察官指揮法務部調查局臺北縣調查站、北部地區機動組分次於93年6月24日、8月10日、10月7日搜索並扣押博達公司銀行對帳單、傳票、存摺、資金表、融資稽核報告等所有帳證及年報，有扣押物品目錄表及扣押物品收據影本附卷可參。是以博達公司於收受系爭金管六字第0930003503號函後，隨即以「本公司相關帳簿、表冊及傳票已由士林地檢署於93年6月24日搜索扣押在案，此為公知之事實。又本公司原簽證會計師李振銘、王金山以本公司無法提出完整之資料為由終止與本公司之委任關係，亦有93年月23日存證信函為證，依此本公司顯然無法依貴會指示於93年7月31日前重編財務報告，並洽會計師查核 (核閱)後重行公告申報，亦無法依證券交易法第36條第1項第1款規定，於93年半年度終了後2個月內公告並申報會計師查核簽證之財務報告。」為由，於93年7月31日發函向上訴人申請准予延緩期限並惠予指定會計師，以查核 (核閱)該公司重編92年度及93年度第1季財務報告暨該公司編製93年度半年報。詎上訴人全未審酌上開不可歸責於被上訴人之事由，逕以93年8月5日金管六字第0930135713號函否准該公司所請，除另處被上訴人罰鍰外，仍命該公司於93年8月31日前確實依上開函令補行辦理，逾期未辦理者，即再依行為時證券交易法第178條第2項規定連續處罰，已有可議。次查，博達公司固得依刑事訴訟法第142條第2項之規定向檢察官申請暫行發還被扣押之相關帳證，俾便重編財務報告，然是否暫行發還扣押物，係承辦檢察官之權限，並非博達公司申請即必定准許。況被上訴人於限期10日內，須向檢察官聲請暫行發還扣押物，如倖蒙發回，尚需重編財務報告，並覓得願簽證之會計師簽證，再向上訴人申報，依常情判斷，殊無可能在期限內完成。行政機關作成行政處分有裁量權時，固得依行政程序法第93條第1項前段、第2項第1款之規定為期限之附款，惟依同法第94條之規定，所為之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。公司之財務報告經主管機關認定編製不實並限期調整重編申報，原會計師以其無法提示完整資料為由終止委任契約，在相關帳證資料均遭扣押付諸闕如之情況下，上訴人主張博達公司仍可重編財務報告並覓得會計師簽證，殊難想像。且如博達公司無需依被扣押之帳證資料即可依上訴人之指示重編財務報告，上訴人本於主管機關之立場，為顧及投資大眾之權益，逕可自行公告博達公司財務報告揭露不實之違規情事及應行調整之項目，而無待博達公司重編財務報告送核。且其當時明知博達公司之董事長身陷囹圄，帳證資料全被扣押，竟限期10日內命博達公司依限重編92年度及93年度第1季並如期申報93年度上半年度財務報告，完全無視於上開申請延緩期限確有正當之事由，不僅未依行政程序法第165條至167條之規定加予行政指導，反而未附任何理由否准博達公司延緩辦理公告申報財務報告之期限，並處罰甫接任博達公司代表人之被上訴人，非無濫用裁量權之違法。且查行為時證券交易法第178條第1項第3款規定發行人之財務報告倘有「不依規定製作、申報、公告、備置或保存」等情事時，主管機關得予以處罰，而上訴人認定博達公司未依規定製作、申報92年度及93年度第1季財務報告，先以93年7月21日金管六字第0930003503號函命博達公司
依限重編補報時，即已在該函說明三載明「．．．除依證券交易法第178條第1項第3款及第179條規定處行為時之負責人罰鍰外，並請依規定補正，逾期未辦理者，即再依證券交易法第178條第2項之規定連續處罰．．．。」，而當時如期但未依規定申報上開財務報告之「為行為之負責人」係董事長葉素菲，上訴人竟未依上開規定加予處罰，反而處罰其後未依限重編財務報告時之代理董事長即被上訴人，已嫌突兀；且如兩造所陳，博達公司迄今仍未能申報上開財務報告，董事長葉素菲事後亦已交保停止羈押，上訴人不僅未再責令該公司限期辦理重編補報，亦未依同法第178條第2項之規定，對「為行為之負責人」連續處罰，有違法之目的性。至於上訴人前曾命另案皇統公司、訊碟公司於13日、15日內重編財務報告向上訴人申報等情，究屬個案，其情況亦未必與本件相同，自無從為本件原處分合法之論據。從而，原處分尚非合法，訴願決定不察，竟予維持，亦有可議，因將原處分及訴願決定併予撤銷。
五、上訴意旨略謂：博達公司於93年6月15日爆發財務危機事件，已嚴重影響相關財務資訊之透明度，其92年及93年第1季財務報告涉有揭露不實等違規情事，嚴重影響投資人之權益，被上訴人自應督促博達公司依證券交易法施行細則第6條規定重編財務報告，提供投資大眾正確允當之財務資訊。至博達公司雖於同年7月5日公告由被上訴人暫代董事長職務，惟被上訴人自91年8月20日起即擔任該公司董事，理應早已熟稔博達公司財務業務情形，故上訴人函請該公司於10日內重編財務報告，應屬合理。再者，上訴人之函文業已詳細列示該公司應調整之項目，博達公司僅需就所列事項予以調整即可，且博達公司相關帳冊資料雖於93年6月間被查扣，如確有難於期限內辦理重編，應於收到上訴人函文之第一時間即有反應，惟被上訴人卻於重編期限屆滿之際始發函予上訴人，顯與一般經驗法則有違。且其從未向檢察官請求閱覽帳冊，顯見被上訴人從未積極辦理重編事宜，逃避依證券交易法應有之義務。且上訴人係依以往函請公司重編財務報告之經驗及平等原則，而為本件之期限，並無原審所載有可議之處，亦無濫用裁量權之違法。又委託會計師查核財務報表係屬公司自治事項及董事會之義務，上訴人基於主管機關之立場不宜干涉，且倘若公開發行公司皆得以無法覓得簽證會計師為由而暫免編製財務報告提供予投資大眾，將嚴重影響上訴人管理及監督資本市場之機制。況證券交易法第39條賦予主管機關之職權係審查發行人所申報之財務報告，主管機關於發現發行人有不符法令規定之事項，僅得以命令糾正，並依該法處罰發行人。雖博達公司行為當時之負責人係葉素菲，惟其因案在押，有因故不能行使職權之事由，故以當時暫代董事長職務之被上訴人為義務人，自屬依法有據，並無原審所稱突兀之處。另博達公司於93年9月8日終止上市，94年3月23日撤銷股票公開發行，依上訴人對公開發行公司之處罰原則，針對已為非上市(櫃)之公開發行公司，考量其對投資人之影響層面已不若上市(櫃)時廣泛，故對於未依規定公告申報財務報告者，皆以處罰一次為限，如公司嗣後仍未依規定期限辦理則不再繼續處罰，原審以上訴人嗣後不再繼續處罰為由，認定本件行政處分違法，顯有倒果為因之論等語，求為判決廢棄原判決，並駁回被上訴人在原審之訴。
六、被上訴人則以：上訴人之上訴理由僅空言指摘原審違背法令，並未具體表明原審有如何「判決不備理由或理由矛盾」，其上訴顯不合法。而原審業已針對上訴人主要之攻擊防禦方法，詳加審酌，說明不採之理由在案，且原處分確有權力濫用之瑕疵，原審依法予以撤銷，並無違誤。另博達公司自93年6月15日聲請重整後，該公司爆發財務危機之消息，經由各大媒體之傳播，早已為全國民眾所周知，任何理智之投資人，均無可能再投資、購買該公司股票，並無資訊不對稱之情事。準此，上訴人命博達公司重編財務報告，並至94年3月始為裁罰，就保護投資人之目的而言，顯無必要。且上訴人未審究證券交易法第36條「及時」保護投資大眾之立法目的，加以上訴人未審度客觀情事命博達公司於10日內編財務報告，不附理由否准被上訴人之申請延緩申報之事實，已充分顯現其「為處罰而處罰」之心態，其行政裁量權顯有濫用，原判決合法正當，上訴人之上訴難謂合法，亦無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之上訴。
七、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨，再論斷如下：按行為時證券交易法第20條第2項規定：「發行人申報或公告之財務報告及其他有關業務文件，其內容不得有虛偽或隱匿之情事。」第36條第1項規定：「已依本法發行有價證券之公司，應於每營業年度終了後4個月內公告並向主管機關申報，經會計師查核簽證、董事會通過及監察人承認之年度財務報告。其除經主管機關核准者外，並依左列規定辦理：一、於每半營業年度終了後2個月內，公告並申報經會計師查核簽證、董事會通過及監察人承認之財務報告。二、．．．」第39條規定：「主管機關於審查發行人所申報之財務報告、其他參考或報告資料時，或於檢查其財務、業務狀況時，發現發行人有不符合法令規定之事項，除得以命令糾正外，並得依本法處罰。」第178條第1項第3款規定：「發行人、公開收購人、證券商、證券商同業公會、證券交易所或第18條所定之事業，於依法或主管機關基於法律所發布之命令規定之帳簿、表冊、傳票、財務報告或其他有關業務之文件，不依規定製作、申報、公告、備置或保存者，處新臺幣12萬元以上240萬元以下罰鍰。」第179條規定：「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」次按行政程序法第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」復按「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」為行政訴訟法第4條第2項所明定。而依裁量權所為之行政處分，有逾越權限或濫用權力情事者，依同法第201條規定，行政法院得予撤銷。此之所謂「裁量逾越」或「裁量權濫用」之違法，應包括依法應加裁量而怠於裁量之情形在內。本件上訴人對被上訴人計有2行政處分，即94年3月8日金管證六罰字第0000000000號及第0000000000號處分書，分別對被上訴人處罰鍰12萬元及24萬元。第0000000000號行政處分，係以博達公司未於期限內依上訴人93年7月21日金管證六字第0930003503號函於93年7月31日前重編92年度及93年度第1季財務報告，對被上訴人處罰鍰12萬元；另第0000000000號行政處分，係以博達公司未依行為時證券交易法第36條第1項第1款規定申報及公告93年上半年財務報告，對被上訴人處罰鍰24萬元。查被上訴人為裁罰時對博達公司董事長葉素菲因涉嫌違反證券交易法等罪嫌，經檢察官指揮臺北縣調查站等單位於93年6月24日起分3次搜索並扣押該公司銀行對帳單、傳票等所有帳證及年報，博達公司於收上訴人93年7月21日金管六字第0930003503號函後，隨即以上開情事，以及原簽證會計師已終止委任關係，顯無法依前開指示於期限前重編財務報告，並洽會計師查核後重行公告申報，亦無法依規定於93年半年度終了後2個月內公告並申報會計師查核簽證之財務報告為由，於93年7月31日發函申請准予延緩期限重編92年度及93年度第1季財務報告暨編製93年度半年報，詎上訴人未審酌上開不可歸責於被上訴人事由，逕以函否准所請，除另處被上訴人罰鍰外，並命該公司於93年8月31日前確實依上開函令補行辦理，已有可議；又博達公司固得依刑事訴訟法規定申請暫行發還被扣押相關帳證，然是否暫行發還扣押物，係承辦檢察官權限，並非提出申請即必定准許，縱倖蒙准許，尚需重編財務報告，並覓得願簽證之會計師簽證，再提出申報，依常情判斷，殊無可能在10日期限內完成。本件博達公司之財務報告經被上訴人認定編製不實並限期調整重編申報，原會計師以其無法提示完整資料為由終止委任契約，在相關帳證資料均遭扣押付諸闕如情況下，上訴人主張博達公司仍可重編財務報告並覓得會計師簽證，殊難想像。且博達公司如無需依被扣押帳證資料即可依指示重編財務報告，上訴人本於主管機關權責，為顧及投資大眾權益，逕可自行公告博達公司財務報告揭露不實違規情事及應行調整項目，而無待博達公司重編財務報告送核。且其當時明知博達公司董事長身陷囹圄，帳證資料全被扣押，竟限期10日內命博達公司依限重編92年度及93年度第1季並如期申報93年度上半年度財務報告，完全無視於上開申請延緩期限確有正當事由，復未依行政程序法之規定予以行政指導，反而未附任何理由否准博達公司延緩辦理公告申報財務報告之期限，並處罰甫接任博達公司代表人之被上訴人，非無濫用裁量權之違法。且查行為時證券交易法第178條第1項第3款規定發行人之財務報告倘有「不依規定製作、申報、公告、備置或保存」等情事時，主管機關得予以處罰，而上訴人認定博達公司未依規定製作、申報92年度及93年度第1季財務報告，先以93年7月21日金管六字第0930003503號函命該公司重編補報時，並在該函內載明：除依證券交易法第178條第1項第3款及第179條規定處行為時之負責人罰鍰外，並請依規定補正，逾期未辦理者，即再依同法第178條第2項規定連續處罰．．．。而當時未依規定申報上開財務報告之「行為之負責人」係董事長葉素菲，上訴人竟未依上開規定予以處罰，反而處罰其後未依限重編財務報告時甫上任代理董事長之被上訴人，顯未依法行政。又上訴人之前曾命另案皇統公司、訊碟公司於13日、15日內重編財務報告並申報等情，究屬個案，其情況與本件情節亦未盡相同，亦難執為本件原處分合法之論據，詎上訴人徒以博達公司未於期限內依其93年7月21日金管證六字第0930003503號函於93年7月31日前重編92年度及93年度第1季財務報告，以及未依行為時證券交易法第36條第1項第1款規定申報、公告93年上半年財務報告，而完全無視上開諸多不可歸責之有利被上訴人事由，遽以94年3月8日金管證六罰字第0940001051號及第0000000000號處分書分別對被上訴人處罰鍰12萬元及24萬元，顯有依法應加裁量而怠於斟酌裁量情形，非無濫用裁量權之違法。從而，原審認原處分並非合法，訴願決定未察，予以維持，亦有可議，因將原處分及訴願決定併予撤銷。經核上訴人在原審所為之答辯不足採，業經原審論述綦詳，上訴意旨再就原判決已詳為論述事項，指摘原判決違法，亦無可採。綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，並援引上揭法條，將訴願決定及原處分均予撤銷，並無不合，並無判決不適用法規或適用不當等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。此外，上訴人其餘所訴各節，無非係其對法律見解之歧異，以及就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無足採。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 24 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 劉 介 中法官 林 茂 權法官 黃 本 仁法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 4 月 25 日
書記官 彭 秀 玲