最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00337號上 訴 人 甲○○○被 上訴 人 屏東縣恆春鎮公所代 表 人 葉明順被 上訴 人 屏東縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國95年3月23日高雄高等行政法院94年度訴字第890號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴主張：被上訴人屏東縣恆春鎮公所（即需用土地人）於民國77年間，為辦理都市○○○號道路工程，需用上訴人所有坐落屏東縣○○鎮○○段259之2號土地（下稱系爭土地），惟被上訴人屏東縣恆春鎮公所於實際辦理徵收作業時，竟將系爭土地誤繕為上訴人所有另筆坐落同段259之1號土地，致臺灣省政府以77年7月26日（77）府地四字第154470號函核准徵收259之1號土地，同時並發給土地補償費新台幣（下同）245,553元完竣。嗣被上訴人屏東縣政府（即補償機關）於88年間發覺上情，通知被上訴人屏東縣恆春鎮公所查明屬實後，乃陳報內政部以89年10月3日台
（89）內地字第8961874號函核准撤銷對系爭259之1號土地之徵收，而上訴人並已依通知繳回原領之土地補償費245,553元。上訴人所有系爭土地雖經被上訴人漏未徵收，但實際上早已被闢為道路使用，被上訴人復均拒為辦理徵收補償，致上訴人受有損害等情，乃依行政訴訟法第8條規定，先位聲明請求判命被上訴人應給付上訴人補償費921,200元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5％計算之利息;備位聲明則請求判命被上訴人應將上訴人所有系爭土地按最近年度公告土地現值加四成予以徵收補償。
二、被上訴人屏東縣恆春鎮公所以：77年間其辦理都市○○○號道路工程時，係依據屏東縣政府補助款辦理，被上訴人原本即無此經費可資運用。雖系爭土地迄今仍未發放相關補償費，惟被上訴人擬先行發放補償費245,553元給上訴人，其餘部分再行文屏東縣政府是否允予撥發相關徵收費用，再行辦理等語；被上訴人屏東縣政府則以：系爭補償費應由被上訴人（即需用土地人）屏東縣恆春鎮公所負擔，被上訴人屏東縣政府則予以各項行政協助，非原處分機關，亦非共同訴訟人，上訴人於訴狀將該府誤列為被上訴人，於法不合等語，資為抗辯。
三、原審以：土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動請求徵收之權利。又關於土地徵收處分之程序，依土地徵收條例第2條及第14條規定，應由中央主管機關核准之，所謂中央主管機關係指內政部。故被上訴人自無應否徵收土地之決定權，而無從作成准予徵收之行政處分。又系爭土地既尚未經徵收，則被上訴人亦無從就系爭土地作成補償處分，是上訴人尚無請求被上訴人作成補償處分之請求權存在。則其請求被上訴人應將系爭土地按最近年度公告現值加成予以徵收補償，於法自有未合。而關於土地徵收及補償之事項，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關即該管直轄市或縣（市）主管機關。此觀土地徵收條例第11、13、14、17等條之規定自明。查本件經被上訴人屏東縣政府發現徵收錯誤，並陳報內政部以89年10月3日台（89）內地字第8961874號函核准將屏東縣○○鎮○○段259之1地號土地撤銷徵收後，被上訴人屏東縣政府另函請被上訴人恆春鎮公所就系爭土地應儘速補辦徵收，而恆春鎮公所函復屏東縣政府，亦表明欲以補辦徵收方式處理，並請求屏東縣政府撥發相關徵收費用等情，是本件上訴人請求被上訴人給付之補償費921,200元，乃係以先前之徵收補償方式即以土地公告現值加四成計算補償費，足見上訴人與恆春鎮公所係欲按照屏東縣政府所為指示，以補辦徵收方式處理系爭土地補償問題，雙方就系爭土地並未另經協議價購之程序，則上訴人請求被上訴人給付上開補償金額，即屬無據；此外，系爭土地既尚未補辦徵收補償，則上訴人逕行請求被上訴人給付上開補償費，亦難謂有理由等情，因而判決駁回上訴人在原審之訴。經核於法並無違誤。
四、本院按：「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣(市)主管機關轉發之」土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第19條分別定有明文。準此，本件有關系爭土地之徵收核准機關為內政部（承受前臺灣省政府業務），補償機關為被上訴人屏東縣政府，而被上訴人屏東縣恆春鎮公所僅屬「需用土地人」之法律地位而已。查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，與國家與私有土地所有權人間之徵收關係、以及補償機關與被徵收人間之徵收補償關係等三面關係，需用土地人與所有權人間原則上不具有徵收補償之法律關係。從而上訴人對被上訴人屏東縣恆春鎮公所先位聲明訴請其給付土地補償費921,200元，以及備位聲明訴請該被上訴人對系爭土地應按最近年度公告現值加成予以徵收補償，難謂有據。
次查提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，以人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，為其實體審判要件，其所稱公法上原因，係指人民依公法法規之規定，對國家享有公法上請求權而言。經查：土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地後，方有補償可言。至於土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法律效果參酌現行土地徵收條例第20條第3項：「需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣(市)主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力」，以及司法院釋字第110號解釋：「...需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。」意旨以觀，乃採取徵收失效說，而不採請求權發生說。依此規定亦足證明人民對國家並無徵收補償之公法上請求權，僅能對於補償處分不服時，提起撤銷訴訟。本件系爭土地既未經徵收，上訴人先位聲明請求被上訴人屏東縣政府應給付系爭土地之徵收補償費921,200元，備位聲明請求該被上訴人對系爭土地應按最近年度公告現值加成予以徵收補償，於法亦有未合。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 29 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 林 奇 福
法官 黃 合 文法官 葉 百 修法官 藍 獻 林法官 林 清 祥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 4 月 30 日
書記官 邱 彰 德