最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00350號上 訴 人 財政部代 表 人 甲○○被 上訴 人 乙○○上列當事人間限制出境事件，上訴人對於中華民國95年6月29日臺北高等行政法院94年度訴字第1450號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人（即原審原告）係耀寬科技股份有限公司（下稱耀寬公司）之股東，民國92年間因耀寬公司經營不善、財務狀況不明、原有董事及公司負責人楊耀崇無法行使職權等影響股東權益之情事，向臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）聲請選任臨時管理人，並經新竹地院92年12月20日92年聲字第395號民事裁定選任被上訴人為耀寬公司之臨時管理人。嗣耀寬公司所有房屋，經新竹市稅捐稽徵處核定93年房屋稅為新臺幣（下同）207萬7,541元，耀寬公司雖提起行政爭訟，惟因該公司未依稅捐稽徵法第39條第2項繳納復查決定之應納稅額半數或提供相當擔保，新竹市稅捐稽徵處乃於93年10月26日移送行政執行處強制執行，並以其欠稅已達「限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法」（下稱限制出境實施辦法）第2條第3項規定限制出境金額標準，依稅捐稽徵法第24條第3項規定，由上訴人函轉內政部警政署入出境管理局（下稱境管局）限制被上訴人出境（下稱原處分），境管局則以93年10月29日境愛岑字第09310969510號函禁止被上訴人出境。被上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。
二、被上訴人（原審原告）起訴意旨略以：被上訴人係經新竹地院所選任之耀寬公司臨時管理人，而公司法第8條所稱「公司負責人」並未包含臨時管理人，是耀寬公司之負責人仍應為楊耀崇，被上訴人僅為耀寬公司之臨時管理人，非屬稅捐稽徵法及限制出境實施辦法所處罰之營利事業登記負責人。又耀寬公司之負責人楊耀崇已遭上訴人限制出境，故上訴人再對被上訴人限制出境，與稅捐稽徵法及限制出境實施辦法之規定已有不合。況依上訴人相關函釋所示，經法院選任為清算人之律師或會計師，係基於專業素養，並非限制出境之對象，被上訴人擔任耀寬公司之臨時管理人，係新竹地院基於專業素養及相關經歷所選任，故應可援引上例不予限制出境等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、上訴人（即原審被告）則以：依公司法第208條第3項、第208條之1第1項之規定，以及經濟部93年11月9日經商字第09300195140號函意旨，選任臨時管理人旨在因應公司董事會不為或不能行使職權時，藉臨時管理人之代行董事長及董事會職務，以維持公司運作。由於該臨時管理人係代行董事長及董事會職權。是在執行職務範圍內，臨時管理人亦為公司負責人，本件被上訴人在執行職務範圍內，自屬耀寬公司之負責人。又耀寬公司前負責人楊耀崇因該公司滯欠91年房屋稅遭上訴人以91年9月25日台財稅字第0910097926號函限制出境，惟嗣後楊耀崇提供第三人定期存單擔保滯欠稅款，業經上訴人解除其出境限制。而新竹地院依公司法規定裁定被上訴人為耀寬公司之臨時管理人，以代行其董事長及董事會之職權，並囑託經濟部為變更公司代表人之登記後，耀寬公司滯欠93年度房屋稅達限制出境實施辦法第2條第3項限制出境金額標準，且未依稅捐稽徵法第39條第2項規定繳納復查決定之應納稅額半數或提供擔保，上訴人限制當時耀寬公司負責人即被上訴人出境，於法並無不合。又新竹地院選任被上訴人為耀寬公司之臨時管理人，除因被上訴人為該公司之股東、有擔任公司代表人之資歷外，另因被上訴人強烈表明願意擔任該職務，方依其聲請選任其為臨時管理人，非因其具專業素養，此與上訴人86年3月12日台財稅第000000000號函釋之情形尚屬有間，尚不得比附援引。綜上，被上訴人之訴為無理由，請判決駁回其訴等語，資為抗辯。
四、原審判決撤銷訴願決定及原處分，略以：（一）按自由入出國境係人民居住遷徒自由之一種型態，原應受憲法第10條之保障，限制或禁止人民入出國境，屬對人民自由之限制，依憲法第23條之規定，自須以法律為之。又稅捐稽徵法第24條之制定，乃為維護租稅公平正義與確保政府庫收，以法律限制納稅義務人或其負責人出境，係增進公共利益所必要，與憲法固無牴觸，惟此一規定係限制人民基本權利，就稅捐稽徵法第24條所謂「營利事業之負責人」規範之範圍，自亦應依法憑斷，不得任意擴張適用範圍。（二）次按股份有限公司負責人範圍，業經公司法第8條第1、2 項揭示「本法所稱公司負責人．．．在有限公司、股份有限公司為董事。公司之經理人或清算人，股份有限公司之發起人、監察人、檢查人、重整人或重整監督人，在執行職務範圍內，亦為公司負責人。」明確，臨時管理人未在其列，是臨時管理人非股份有限公司之法定負責人甚明。而參酌90年10月25日修正增訂之公司法第208條之1立法理由，旨在考量公司因董事死亡、辭職或當然解任，致董事會無法召開行使職權；或董事全體或大部分均遭法院假處分不能行使職權，甚或未遭假處分執行之剩餘董事消極地不行使職權，致公司業務停頓，影響股東權益及國內經濟秩序等情，故得由利害關係人或檢察官向法院聲請選任臨時管理人，俾符實際。惟公司臨時管理人之選任，乃董事會不為或不能行使職權期間之臨時性措施，其固得代行董事長及董事會之職權，惟不利於公司之行為則無權為之，以期維護股東權益及國內經濟秩序，是其行使職權受有限制，顯與董事、董事長及董事會不同。（三）另經濟部95年01月19日經商字第09502005850號函明示臨時管理人與代表公司之董事二者尚屬有間，臨時管理人違反股東常會召開期限之規定，並無公司法第170條第3項有關代表公司之董事違反股東常會召開期限裁罰規定之適用，益徵臨時管理人與股份有限公司負責人有別。至經濟部93年11月9日經商字第09300195140號函雖明示：「依公司法第208條之1規定．．．旨在因應公司董事會不為或不能行使職權時，藉臨時管理人之代行董事長及董事會職務，以維持公司運作。由於該臨時管理人係代行董事長及董事會職權。是以，在執行職務範圍內，臨時管理人亦為公司負責人」等語，惟其意旨在指明公司臨時管理人係代行董事長及董事會職務，故在執行職務範圍內，亦如負責人得對外代表公司，惟非謂臨時管理人即屬公司法所指之負責人，此觀諸上開95年01月19日經商字第09502005850號函明載「．．．法院選任之臨時管理人，雖代行董事長及董事會職權，惟與法條所稱『代表公司之董事』，尚屬有間。」等語即明。（四）是本件被上訴人雖為耀寬公司臨時管理人，惟非屬該公司之負責人，無稅捐稽徵法第24條第3項規定之適用，從而上訴人以耀寬公司欠稅已達限制出境金額標準，而限制被上訴人出境，於法不合，訴願決定予以維持，亦有未當，均應予以撤銷等語。資為其判斷之論據。固非無據。
五、惟本院按：（一）「本法所稱公司負責人，在無限公司、兩合公司為執行業務或代表公司之股東；在有限公司、股份有限公司為董事。」、「公司之經理人或清算人，股份有限公司之發起人、監察人、檢查人、重整人或重整監督人，在執行職務範圍內，亦為公司負責人。」為公司法第8條第1項、第2項所明定。又「董事會不為或不能行使職權，致公司有受損害之虞時，法院因利害關係人或檢察官之聲請，得選任1人以上之臨時管理人，代行董事長及董事會之職權。但不得為不利於公司之行為。」公司法第208條之1亦定有明文。
依上開規定，在股份有限公司，董事當然為公司負責人，只要係公司董事，不管其是否實際負責公司業務，均屬於公司負責人，係採形式主義。至公司之經理人或清算人，股份有限公司之發起人、監察人、檢查人、重整人或重整監督人，則僅在執行職務範圍內，始為公司負責人，係採實質主義。故公司法對公司負責人並非僅限於第8條所定之人，同法第208條之1第1項所定之臨時管理人，在代行董事長及董事會時，自屬公司負責人，如其非公司負責人，如何能行使董事長及董事會之職權，是已被選定之臨時管理人，依上引公司法第208條之1第1項規定，足認其為公司負責人，尚難以臨時管理人未在同第8條第2項規定之列而遽認其非股份有限公司之法定負責人。（二）公司法第170條第3項明文規定，以代表公司之「董事」為罰鍰之對象，並非規定公司「負責人」為受罰之相對人，故經濟部95年01月19日經商字第09502005850號函釋；臨時管理人與代表公司之董事二者尚屬有間，臨時管理人違反股東常會召開期限之規定，並無公司法第170條第3項有關代表公司之董事違反股東常會召開期限裁罰規定之適用，係因處罰對象之法律明文為限，不及法律規定以外之人。是該函釋自無不合。惟此函示係就違章受罰對象所為，就臨時管理人是否為公司負責人，並未觸及，尚難遽以上開函釋資為認定臨時管理人非公司負責人之依據。（三）公司負責人應忠實執行業務並善盡善良管理人之義務，如違反至公司受有損害者，負損害賠償責任。為公司法第23條第1項所明定。故公司負責人不得為不利於公司之行為，仍屬當然之法理，同法第208條之1第1項但書規定，僅屬特別提醒之注意規定，並非除臨時管理人以外之公司負責人即得為不利於公司之行為，已屬甚明。因此，何能以此推認臨時管理非公司負責人。（四）依上訴人相關函釋所示，經法院選任為清算人之律師或會計師，並非限制出境之對象，係因基於專業素養及律師或會計師公會有自律機制之考量，較不易有違章行為發生。被上訴人擔任耀寬公司之臨時管理人，雖係經新竹地院選任，然其並非律師或會計師，自無專業及自律之防弊之機制，二者不可同日而語，尚難遽予援引加以適用。（五）本院96年度裁字第3873號裁定，雖將相類之案件駁回上訴人另案之上訴，維持原審認為臨時管理人非公司負責人之認定，惟該案係以未具體表明原審判決違背法令為由，以上訴不合法從程序上加以駁回，並未就實體上加以審認，尚難認與本案有歧異之見解。（六）新竹地院依公司法規定裁定被上訴人為耀寬公司之臨時管理人，以代行其董事長及董事會之職權，並囑託經濟部為變更公司代表人之登記後，耀寬公司滯欠93年度房屋稅，係被上訴人執行公司業務之範圍，且其欠稅達限制出境實施辦法第2條第3項限制出境金額標準，且未依稅捐稽徵法第39條第2項規定繳納復查決定之應納稅額半數或提供擔保，上訴人限制當違章時耀寬公司負責人即被上訴人出境，於法並無不合。從而原判決以：臨時管理人未在公司法第8條第2項揭示之公司負責人之列，是臨時管理人非股份有限公司之法定負責人。又參酌90年10月25日修正增訂之公司法第208條之1立法理由，公司臨時管理人之選任，乃董事會不為或不能行使權職期間之臨時性措施，其固得代行董事長及董事會之職權，惟不利於公司之行為則無權為之，以期維護股東權益及國內經濟秩序，是其行使職權受有限制，顯與董事、董事長及董事會不同。另經濟部95年01月19日經商字第09502005850號函明示臨時管理人與代表公司之董事二者尚屬有間，臨時管理人違反股東常會召開期限之規定，並無公司法第170條第3項有關代表公司之董事違反股東常會召開期限裁罰規定之適用，益徵臨時管理人與股份有限公司負責人有別。是本件被上訴人雖為耀寬公司臨時管理人，惟非屬該公司之負責人，無稅捐稽徵法第24條第3項規定之適用等由，據以撤銷訴願決定及原處分，容有未洽而有適用法規不當之違背法令，上訴意旨據以指摘求為廢棄原判決，為有理由，爰將原判決予以廢棄。又因本件事實已明確，原判決僅適用法規不當，本院自得自為判決，並將被上訴人在第一審之訴駁回，以資適法。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 97 年 4 月 30 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 鄭 忠 仁法官 黃 合 文法官 廖 宏 明法官 楊 惠 欽以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 4 月 30 日
書記官 彭 秀 玲