最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第592號上 訴 人 甲○○
乙○○
丙 ○丁○○
戊 ○被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 己 ○上列當事人間有關人民團體事務事件，上訴人對於中華民國95年8月3日高雄高等行政法院94年度訴字第345號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人原為高雄市私立國際高級商工職業學校（下稱私立國際商工）第14屆董事。被上訴人所屬教育局前以該校董事會自民國88年7月31日第14屆第9次董事會起，因董事長戊○違反銀行法遭停職，董事間相互檢舉、糾紛不斷，董事會屢因未達2/3以上董事出席，造成流會，致有關重要事項之決議無法進行，嚴重影響會務之發展，該董事會雖於第14屆第11次董事會改選出第15屆董事，惟經臺灣高雄地方法院於89年6月12日以89年度聲字第497號民事裁定宣告該次會議所為改選第15屆董事之行為無效。故被上訴人所屬教育局乃通知該董事會限期於89年8月15日前召開第14屆第12次董事會議，完成改選第15屆董事，否則依私立學校法第32條相關規定辦理。該董事會議雖於89年8月6日如期召開，復因未達2/3以上董事出席，再度流會。被上訴人所屬教育局乃以該董事會內部紛擾不堪，屢次流會為由，函請該董事會暫緩召開第14屆第13次改選第15屆董事會議，待被上訴人所屬教育局依私立學校法第32條第1項相關規定辦理後再行召開。然該董事會仍於89年8月17日召開第14屆第13次董事會議，完成改選第15屆董事，並將該次董事會議紀錄暨第15屆董事會董事名冊報被上訴人所屬教育局核備。被上訴人所屬教育局則另以該董事會糾紛不斷，多次限期命改善整頓而不為為由，依私立學校法第32條第1項規定，於89年8月29日召開第2屆私立學校諮詢委員會第1次委員會議，並依會議決議以89年9月6日高市一字第8900010296號函解除該董事會第14屆全體董事職務，另行指定人員組織管理委員會，代行重大職權至新董事會成立為止。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定以被上訴人所屬教育局依法無權作成解除上訴人董事職務之處分為由，撤銷該處分，並將該案移由被上訴人另為適法之處分。嗣被上訴人以90年3月8日高市府教一字第08410號函，依法解除私立國際商工第14屆全體董事之職務。上訴人仍表不服，循序提起訴願及行政訴訟，經原審90年度訴字第1490號判決原處分及訴願決定撤銷，由被上訴人另為適法處分，並經本院92年度裁字第505號裁定駁回被上訴人之上訴確定。被上訴人乃依上開判決意旨以92年8月1日高市府教一字第092004721號函為解除私立國際商工第14屆全體董事之職務。在此期間被上訴人仍由指派之管理委員會另行推選董事，並於90年10月30日以高市府教一字第43230號函核備私立國際商工第15屆董事名冊而成立第15屆董事會，且經該第15屆董事會第1次會議決議陳韜當選董事長，而由被上訴人於90年11月20日高市府教一字第46241號函核備，但前述關於第15屆董事會及第15屆董事會董事長之核備處分，均分別遭教育部92年8月13日以臺訴字第0000000000A號及臺訴字第0000000000A號訴願決定撤銷，著由原處分機關另為適法之處分。嗣被上訴人仍以92年10月8日高市府教一字第0920044170號函重新核備私立國際商工第15屆董事名冊，及以92年10月8日高市府教一字第0920044148號函同意核備訴外人陳韜當選私立國際商工第15屆董事長，而私立國際商工第15屆董事會又於93年9月間改選私立國際商工第16屆董事，並經被上訴人於93年9月24日以高市府教一字第0930047757號函同意備查（下稱系爭行政處分），上訴人不服，提起訴願，經遭不受理決定，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：被上訴人以92年8月1日高市府教一字第0920041721號函解除私立國際商工第14屆全體董事職務係屬違法，業經原審93年度訴字第205號為情況判決在案。上訴人既為私立國際商工第14屆董事，則被上訴人未依行為時私立學校法第32條第2項規定，成立推選小組，推選董事，重新組織董事會，自行核定私立國際商工第15屆董事名冊，自屬違法。而違法改選之第15屆董事會再改選第16屆董事，亦自當然違法，被上訴人竟同意核備此違法之私立國際商工第16屆董事名冊，實屬侵害上訴人權利及法律上利益。又私立學校法第32條第9項係於94年6月8日修正，而被上訴人解除第14屆全體董事職務，係在修正前，依實體從舊、程序從新及法律不溯及既往原則，該條之修正對上訴人並無拘束力，不得以該條文認為上訴人無提起本件行政訴訟之利益。況私立國際商工於88年10月17日第11次董事會議改選第15屆董事行為，業經臺灣高雄地方法院89年度聲字第497號民事裁定宣告無效，故自宣告無效確定時起，上訴人第14屆董事身分當然恢復，不因私立學校法第32條修正而有不同，足見上訴人對本件訴訟，有訴之利益存在。縱認本件有修正後私立學校法第32條之適用，上訴人亦可依據同條第8項規定，提起本件訴訟等語，求為判決確認被上訴人93年9月24日高市府教一字第0930047757號函之行政處分違法。
三、被上訴人則以：行為時私立學校法第23條第1項關於董事任期之規定屬於法律強行規定，則上訴人私立國際商工第14屆董事身分，於88年12月10日任期屆滿而消滅。上訴人質疑被上訴人92年8月1日解除上訴人第14屆董事職務後，依行為時私立學校法第32條第2項規定所選任之董事會有瑕疵，惟其並未為任何舉證。至被上訴人92年8月1日高市府教一字第0920041721號再作成解除國際商工第14屆全體董事處分，係以89年9月6日之事實狀態作成處分，其雖經原審確認違法在案，惟未被撤銷，則解除第14屆全體董事職務之效力仍維持有效，上訴人既無第14屆董事資格，提起本訴並無訴之利益。
又本件適用時點雖非私立學校法第32條94年6月8日修正後之時期，基於「法律未規定時，依其法理」之原則，此時新修正私立學校法第32條第9項應作為法理加以適用，而依該條項之規定，上訴人自不得主張對此有訴之利益。再者，私立學校改選董事及推選董事長固應報請主管機關「核備」後方得行使職權，然「核備」係指主管機關審核備查之意思，並非人民陳報事件之效力要件，即非學理上所稱「形成私法關係之行政處分」。被上訴人93年9月24日高市府教一字第0930047757號函同意核備私立國際商工第16屆董事名冊及董事同意書，系爭函文乃被上訴人基於主管教育行政機關明瞭私立國際商工第16屆新董事成員，以進行行政監督，遂行被上訴人為公益從事預防性控制，私立國際商工第16屆董事會改選選出新成員後，即與私立國際商工發生私法上法律效果，並不因被上訴人系爭函文影響原選舉之效果，足見系爭函文非屬行政處分等語，資為抗辯，求為判決上訴人之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。私立學校改選董事之董事會議紀錄及董事名冊既稱報請主管機關「核備」，主管機關即須為核備與否之決定，此核備與否雖不影響該法律行為之效力，然就私立學校所為核備之申請，行政機關為不予核備之函復，將使其法定手續未能完成，足以影響該私立學校諸多相關公法關係事務之進行，故教育行政主管機關是否准予核備，性質上應屬行政處分。況行為時私立學校法第22條第2項，是教育主管機關對於選任之董事、董事長之核備，為其行使職權之要件，未經核備者，不得行使職權，益證教育主管機關之核備，為行政處分要無疑義，是本件被上訴人93年9月24日高市府教一字第0930047757號函核備私立國際商工第16屆董事會名冊及董事同意書之處分，核屬行政處分。又被上訴人前以90年3月8日高市府教一字第08410號函及補正程序瑕疵後補作之92年8月1日高市府教一字第092004721號函，解除上訴人第14屆董事職務，同時組成管理委員會，代行董事會職權，性質上屬於形成處分，原處分生效後即發生上訴人及其他原任董事職務遭到解除，並由管理委員會執行董事會職權之法律效果。是以，一旦管理委員會選任下屆董事經被上訴人核備時，上訴人及其他原任董事之身分、職務即已無從回復。本件被上訴人組成之管理委員會既已於成立後選任第15屆董事會成員，並經被上訴人90年10月30日以高市府教一字第43230號函及補正程序瑕疵後之92年10月8日高市府教一字第0920044170號函予以核備，任期自90年10月30日起至93年10月29日止，有被上訴人上開各函附於訴願卷可稽，故上訴人之身分已無以回復至明。另被上訴人93年9月24日高市府教一字第0930047757號核備處分，係核備私立國際商工董事會第16屆董事名冊及董事同意書，核屬行為時私立學校法第32條第2項、第26條第2項規定所賦予被上訴人之權限，且被上訴人93年9月24日所為處分之效力僅發生在被上訴人與私立國際商工第16屆董事會之間，未及於上訴人。又上訴人第14屆董事職位被剝奪與原處分並無因果關係，蓋上訴人董事職位被剝奪，係因被上訴人92年8月1日高市府教一字第0920041721號函將私立國際商工第14屆全體董事解職，並非由於本件處分核備私立國際商工第16屆董事名冊及董事同意書而使其董事解職，自難以本件處分核備新重選之董事人選，而謂影響上訴人之權利，故本件原處分未使上訴人受有任何損害，殊無由上訴人再對之提起確認行政處分違法之訴加以確認之必要，上訴人提起本件確認之訴，顯屬當事人不適格等由，而駁回其在原審之訴。
五、本院查：按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」依上開條文規定，對於已執行完畢之行政處分，提起確認行政處分違法訴訟，亦必須有即受確認法律上利益存在之要件，始得提起。次按當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則其當事人為不適格，提起行政訴訟之當事人不適格，應認其訴為無理由而以判決駁回之。本件上訴人原為私立國際商工第14屆董事，該屆董事第9次董事會起，因董事長戊○違反銀行法遭停職，董事間相互檢舉、糾紛不斷，董事會屢因未達2/3以上董事出席，造成流會，致有關重要事項之決議無法進行，嚴重影響會務之發展，又該董事會就改選第15屆董事不斷衍生糾紛爭訟，嗣經被上訴人依原審90年度訴字第1490號判決及本院92年度裁字第505號裁定意旨，於92年8月1日以高市府教一字第092004721號函重行解除私立國際商工第14屆全體董事之職務，在此期間被上訴人亦由指派之管理委員會另行推選第15屆董事，嗣被上訴人並以92年10月8日高市府教一字第0920044170號函重新核備私立國際商工第15屆董事名冊，及以92年10月8日高市府教一字第0920044148號函同意核備訴外人陳韜當選私立國際商工第15屆董事長，而私立國際商工第15屆董事會又於93年9月間改選私立國際商工第16屆董事，並經被上訴人於93年9月24日以系爭行政處分函同意備查，上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟，主張被上訴人之前以92年8月1日高市府教一字第092004721號函重行解除私立國際商工第14屆全體董事職務之處分為違法，業經其提起行政訴訟，經原審依行政訴訟法第198條第1項規定以93年度訴字第205號為情況判決：原告（即本件上訴人）之訴駁回；被告（即本件被上訴人）92年8月1日以高市府教一字第092004721號函之行政處分違法。並經本院95年度判字第2189號判決駁回兩造之上訴確定在案，則據以選任下屆、下下屆即第15、16屆之董事，亦屬違法，被上訴人應一併撤銷原核備第15、16屆董事之處分，上訴人原任第14屆董事之身分即得予以回復，自有提起確認訴訟之法律上利益云云。惟查被上訴人93年9月24日系爭核備行政處分，係核備私立國際商工董事會第16屆董事名冊及董事同意書，核屬行為時私立學校法第32條第2項、第26條第2項規定所賦予被上訴人之權限，該核備行政處分之對象，為私立國際商工第16屆董事會，而非上訴人，且上訴人第14屆董事職位被解除，係之前被上訴人以92年8月1日高市府教一字第0920041721號函將私立國際商工第14屆全體董事解職，該處分雖經原審法院為情況判決認屬違法，但未予以撤銷，上訴人原任第14屆董事職務已無從回復，故系爭核備行政處分是否違法，與上訴人無關，其提起確認系爭核備行政處分違法，顯無確認法律上利益。原判決駁回其在原審之訴，理由雖部分不同，結論則無二致，仍應予維持。上訴人猶執陳詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 19 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 吳 慧 娟法官 鄭 忠 仁法官 黃 本 仁法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 6 月 19 日
書記官 彭 秀 玲