最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第602號上 訴 人 教育部代 表 人 鄭瑞城訴訟代理人 黃旭田 律師被 上訴 人 甲○○上列當事人間大陸地區學歷檢覈及採認辦法事件，上訴人對於中華民國95年5月4日臺北高等行政法院94年度訴字第582號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人於民國93年9月3日以其於83年7月1日畢業於大陸地區吉林工業大學管理學院技術經濟系，93年8月27日取得在臺定居許可，並於同年9月2日設籍臺北市，依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第22條及大陸地區學歷檢覈及採認辦法（下稱檢覈及採認辦法）等規定，應採認其大陸地區高等學校學歷，以保障其平等權、工作權及應考試等基本權利，向上訴人提出申請。經上訴人以93年9月10日台高㈡字第0930118432號函復：「現階段大陸地區高等學歷尚未開放採認，也未受理報備」，否准所請。被上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：（一）外籍配偶取得定居權後，其學歷採認係依國外學歷查證作業要點辦理，而大陸配偶取得中華民國身分證後，其學歷認證雖依檢覈及採認辦法辦理，但因上訴人並未辦理高等學校與機構之學歷認證及檢覈，僅由地方政府教育主管機關訂定法規辦理中等以下各級各類學校之學歷採認，其考量並非基於事物本質。此外，大陸地區高等學校學術研究水準獲國際肯定，從事物本質上而言，與其他得受認證的國外學校差異不大，若不予認證，實為不合理之差別待遇。又相關研究所之入學考試或私人企業之求職應徵均應備有相關學歷資料。被上訴人於93年9月2日設籍臺北市，惟上訴人不予採認大陸地區高等學校學歷，致無法進修研究所以上之學位，且無法參加專門職業及技術人員之考試，造成大陸配偶之基本權利遠低於外國人地位，明顯違反憲法上之平等權。另按檢覈及採認辦法係於已廢止之淪陷區來歸學生學歷審核暨輔導就學辦法廢止之同日公布施行，且公告73所大陸地區高等學校認可名冊（下稱認可名冊）在案。經監察院糾正後，行政院以87年5月22日台87教字第25238號函示略以：被上訴人已與有關機關積極檢討認可名冊，選定初期試辦認可之範圍。惟歷時8年後，仍以尚未研議完成認可名冊為由，而不予受理學歷採認，上訴人對於大陸高等學校學歷一概不予認可或檢覈，顯違比例原則，並違反國民主權及權力分立原則、法治國原則及平等互惠原則。（二）上訴人依兩岸人民關係條例第22條規定據以公布檢覈及採認辦法，該法規既已生效，人民自得依法申請，行政機關不得拒絕。依檢覈及採認辦法之規定，有關大陸地區學歷之檢覈及採認與大陸地區高等學校及機構之認可名冊等事項再委任上訴人制定行政命令，上訴人既於86年10月22日公布認可名冊迄今，且未經廢止，該名冊自屬有效。縱令該認可名冊無效，惟依兩岸人民關係條例第22條規定，上訴人並無任何拒絕受理檢覈之權利。為此請判決將訴願決定及原處分撤銷，並命上訴人依據檢覈及採認辦法第2條、第7條之規定，對於被上訴人大陸地區高等學校學歷予以採認或受理檢覈等語。
三、上訴人則以：（一）依兩岸人民關係條例第22條規定，上訴人曾於86年10月22日公布實施檢覈及採認辦法，並按該辦法第17條以台高㈡字第86126218號函公告73所大陸地區高等學校的認可名冊。嗣監察院於87年3月20日以上訴人公告系爭認可名冊，未採行漸進方式與事前未正式知會行政院大陸委員會（下稱陸委會），兩部會間協調顯有不足；且檢覈及採認辦法第14條對於該辦法公布前已赴大陸求學者予以溯及適用，易生鼓勵國人無視國家大陸政策的負面影響，爰對上訴人提出糾正案，上揭認可政策乃暫停實施。本件被上訴人並未主張依檢覈及採認辦法第8條得接受學歷甄試，僅主張依第7條予以檢覈，亦即僅限於認可名冊內所列大陸地區高等學校的畢業生，是認可名冊若未完成研議並公告，上訴人自無從進行大陸學歷的採認及檢覈作業。又86年間公布之73所大陸地區高等學校認可名冊，經監察院於隔年提出糾正後，系爭認可名冊已無足採據，上訴人自應會同陸委會另作審議，以資憑據。新認可名冊迄今未確定公告，上訴人在採認及檢覈無所據的前提下，以本案台高㈡字第0930118432號函，列舉大陸地區高等學校學歷採認應考量的幾項因素，並說明相關法規雖已送交研修，惟採認仍須視整體大陸政策開放時程而定，如此回應係依法行政，絕無怠惰失責情事。（二）大陸地區高等學校學歷的採認及檢覈，事涉國家高等教育人力的永續發展及配置，同時考量各部會整體大陸政策步調的一致性、及兩岸關係的敏感問題，審核應慎重為之，耗費相當時程亦在所難免，被上訴人指上訴人未公告名冊係未依法行政，似有誤會。按認可名冊，在權責上係由上訴人會同陸委會共同核定，故上訴人擬定之認可名冊，如未經陸委會協同審核通過，大陸高等學歷之採認猶不能適法施行。再者，觀之現行大陸地區施行之中華人民共和國教育法第3條及第7條之規定，政治思想教育乃大陸地區各級教育重要的一環，即便是高度專業屬性的碩士課程，亦要求修習馬克思主義並參加考試，政治思想有介入學術研究之虞，此與我國教育基本法第6條揭櫫之中立原則即明顯扞格不入。此外，如遽然開放大陸學歷的採認，增加大陸地區高學歷人口進入台灣的誘因，則這些大陸地區人口之政治立場對台灣地區之影響，自應予以考量。此外，由於台灣地區人民赴大陸就讀與其他國家相較無語言隔閡，正面衝擊者，即私立學校招生不足、壓縮私校發展空間的問題。就此，或有論者以為，加入世界貿易組織（WTO）後，教育產業應對所有會員體平等開放；況市場競爭能刺激私立學校，強化教學品質，提升研究水平，故而現階段開放大陸高等學歷採認並無不妥。實則，目前國內私校林立，惟體制尚有部分未臻成熟，致大專院校學生素質良莠不齊，因此上訴人極力推廣校際合作、策略聯盟、鼓勵同區域或性質可以互補的大學院校合併，資源共享，在國內公、私立大專院校體質未盡理想之際，如貿然開放大陸地區高等學歷採認，將成為促使台灣地區學生外流大陸地區的誘因，進而破壞上訴人對高等教育發展的長遠規劃，在不應因畢業生為經許可在台灣地區居住的大陸地區人民或台灣地區人民赴大陸就讀者而不同的前提下，兩者學歷採認與否的審酌因素勢將相互牽制，是對於大陸地區人民學歷的採認亦應慎重評估前述國內高等教育生態環境的健全發展。又大陸學歷的採認及檢覈，尚須慮及國內目前乃至於往後各領域高等教育人力的配置狀況。是以，上訴人如全盤開放採認大陸學歷，大陸地區人力將湧進台灣市場，對於人力匱乏者固得即時補充競爭力，惟須注意後續由大陸地區人民獨占市場的可能性；至於國內已人才濟濟的領域，如再引進大陸人力資源，將肇致市場過度競爭，影響國內人民的就業機會。且人力品質攸關企業的永續經營，而人力品質的判定，應仰賴政府訂定統一標準，企業用人始能有所憑據，而認可名冊的公告，適正回應企業此方面的需求。以上種種均足以說明大陸高等教育學歷的採認，非僅單純涉及教育問題，亦與就業、人力結構分配、企業經營等經濟、社會政策息息相關。而大陸地區幅員廣闊，高等教育學校千餘所，是大陸當局於1995年提出「211工程」，由其教育部會同多個中央部門組成評估小組，該小組成員俱為大陸現今各領域的學術權威及教育專家，計畫以5年的時間，就申報院校的師資團隊、學術研究成果、建教合作績效等，進行全面性的審核，並從中擇定100所大學為21世紀高等教育發展重點，在學校發展經費、硬軟體設備擴充改善等各方面給予最完備的支持。由此可知，即便是主管機關的大陸教育部，對於大陸地區高等學校的發展狀況，猶須耗時5年始得就提出申請者完成通盤查核，上訴人為確保獲得認可之大陸院校的學術專業水準與國內同級同類的學校相當，至今未能將認可名冊定案公告，自可理解；又除「211工程」外，大陸當局亦積極進行各大專院校的整併，86年認可的學校應已有若干變動，上訴人更須待合併計畫告一段落後始得重新擬定新的認可名冊；再檢覈及採認辦法第17條並未就名冊公告限定時程，上訴人未公告認可名冊，於法於理均無延誤。（三）本件被上訴人稱上訴人未公告大陸地區高等學校與機構之認可名冊，違反平等原則並影響其生存權、工作權及應考試等基本權利。然依憲法第23條規定，人民之自由權利，並非不得予以限制，惟須合乎法律保留原則、並以憲法所定4個條件之一為前提。本件當時之行政院院長蕭萬長已於86年11月13日行政院第2553次院會中，指示上訴人與陸委會審慎研議後再行開放採認、檢覈大陸地區高等學校學歷，上訴人作為行政院之下級機關，自須遵循院長指示以執行兩岸高等教育政策，故86年10月22日公佈之認可名冊已無適用餘地。上訴人持續與陸委會協調大陸地區高等學校學歷之認可事宜，目前新認可名冊仍處於審議階段，尚未確定公告。又大陸地區高等學校學歷之採認、檢覈同時涉及國內高等教育、就業市場、兩岸關係等敏感議題，行政院院長於86年間指示暫緩進行採認、檢覈，決策上並非出於恣意妄為，而係為確保教育、就業及兩岸政策之穩定可行，實具有強烈之公益目的，於法於理皆不應以違法失責非難之等語，資為抗辯。
四、原審判決將訴願決定及原處分均撤銷，及命上訴人對於被上訴人93年9月3日之採認其在大陸地區之高等學校學歷之申請案件應予受理檢覈，其理由略以：（一）依兩岸人民關係條例與檢覈及採認辦法之規定，經許可在臺灣地區定居之大陸地區人民，就其在大陸地區接受教育取得之學歷，有請求上訴人檢覈之公法上權利，上訴人有依法受理之義務，如其受教育之大陸地區高等學校在系爭認可名冊內，符合檢覈及採認辦法所定之積極及消極要件，上訴人即應予以採認，此為羈束處分，非上訴人所得裁量。上訴人主張現階段大陸地區高等學歷尚未開放採認，也未受理報備，於法有違。（二）檢覈及採認辦法係上訴人依據兩岸人民關係條例第22條擬訂後（並經陸委會審議通過），報請行政院核定後公布，嗣公告系爭認可名冊，則系爭認可名冊已發生效力，在上訴人未依中央法規標準法第22條第2項規定廢止前，效力仍然存在。上訴人所主張當時行政院院長曾於行政院會之提示，惟觀其內容，並無要上訴人置已生效力之系爭認可名冊不顧之意思。蓋政策不能凌駕法律，此乃法治國家與非法治國家之重要區別，行政院院長於行政院院會之提示乃政策指示，相關部會落實政策指示自應依法為之，不能牴觸現行法令。當時行政院院長「希望教育部審慎研議後續的作業要點，送請陸委會委員會議充分討論獲致結論後，再提報院會」，有無如上訴人所主張之要上訴人與陸委會審慎研議後「再行開放採認」，已有疑問。上訴人如認為系爭認可名冊存在有違行政院院長政策指示，自應依法廢止之，是以，上訴人之主張殊不足取。（三）上訴人依兩岸人民關係條例第22條規定，擬訂報請行政院核定後公告檢覈及採認辦法，該辦法第17條規定「大陸地區高等學歷與機構之認可名冊，由教育部公告之」，並未規定應由陸委會或其他部會參與，是系爭認可名冊之擬定即令未經其他部會參與，至多是適當與否之問題，並不影響其效力。被上訴人主張以大陸地區高等學校學歷之採認及檢覈，因事涉國家高等教育人力之永續發展及配置，同時應考量各部會整體大陸政策步調之一致性及兩岸關係之敏感問題，應審慎評估為之，不宜由上訴人自行決定，而否定系爭認可名冊之效力一節，並無所據。至上訴人主張監察院於系爭認可名冊公告後隔年對上訴人提出糾正案一節，按該糾正案認為系爭認可名冊未採行漸進方式，事前未正式知會陸委會，兩部會間協調顯有不足，而提出糾正案，僅是質疑公告系爭認可名冊之妥當性，並非否定其合法性，何況監察院提出糾正案之效力是「行政院或有關部會接到糾正案後，應即為適當之改善與處置」，並非使系爭認可名冊失其效力。上訴人如欲使系爭認定名冊不得再適用，其處置方式係依法公告廢止之，其未為之，系爭認可名冊尚屬有效，上訴人自不能恣意不適用之。又上訴人係未受理被上訴人之申請，對於被上訴人之申請是否符合法定採認之要件，並未審查，且被上訴人於申請時並未提出檢覈及採認辦法第7條第1款之經大陸地區公證處公證屬實之歷年成績證明及公證書影本，其遲至言詞辯論時雖提出歷年成績證明，但未經大陸地區公證處公證及提出公證書影本，及提出同條第2款之財團法人海峽交流基金會（下稱海基會）之證明，就被上訴人之申請是否應予採認，尚未達於可為判決之程度（因被上訴人聲明對於被上訴人大陸地區高等學校學歷予以「採認或受理檢覈」，係擇一聲明，既准「受理檢覈」之請求，未准「採認」請求部分，即毋庸另行駁回)，應由上訴人依本判決意旨，檢覈被上訴人之申請，依法決定是否應予採認其在大陸地區之高等學校之學歷。
五、上訴意旨略以：系爭認可名冊業已牴觸行政院之院會決議及院長指示，依行政程序法規定，本應自始無效，詎原審法院卻作出相反之認定，顯然有悖行政程序法及行政院組織法所定下級機關之服從義務，況系爭認可名冊之公告程序缺少陸委會及其他部會之參與，行政程序上有嚴重之瑕疵，本不得率予承認其具有合法之效力，然原審法院卻認為其效力不受影響，亦有違憲法第58條之規範意旨，故有判決不適用法規之違背法令；此外，大陸地區高等學校學歷之採認及檢覈，涉及國內高等教育人力發展、就業市場配置等問題，本具有強烈之公益目的，上訴人暫緩執行學歷採認作業，決策上並無裁量濫用或逾越，而原審法院撤銷原處分，已違反行政訴訟法第201條對行政機關裁量權之保護，復未敘明不考量政策面之理由，自屬判決不備理由之違法等語。
六、本院查：（一）按「……三、臺灣地區人民：指在臺灣地區設有戶籍之人民。四、大陸地區人民：指在大陸地區設有戶籍之人民。」「臺灣地區人民與經許可在臺灣地區定居之大陸地區人民，在大陸地區接受教育之學歷檢覈及採認辦法，由教育部擬訂，報請行政院核定之。」兩岸人民關係條例第2條、第22條分別定有明文。次按「臺灣地區人民及經許可在臺灣地區定居之大陸地區人民，在大陸地區接受教育取得之學歷檢覈及採認，依本辦法之規定辦理。」「大陸地區人民在民國39年1月1日以後畢（肄）業於經教育部認可之大陸地區高等學校或機構所取得之學歷，其申請檢覈，應檢具下列文件：……」「本辦法所規定之各項學歷甄試，其辦理方式及大陸地區高等學校與機構之認可名冊，由教育部公告之。」為檢覈及採認辦法第2條、第7條及第17條所規定。（二）查被上訴人係於93年8月27日取得在臺定居許可，並於同年9月2日設籍臺北市，旋於同年9月3日向上訴人提出學歷檢覈之申請，為原審所確認之事實，則依兩岸人民關係條例第2條規定，被上訴人於申請檢覈時顯已取得台灣地區人民之身分，惟被上訴人係依檢覈及採認辦法第7條（即經教育部認可之大陸地區高等學校學歷）申請檢覈，而該條規定之適用對象係大陸地區人民，此由檢覈及採認辦法第7條係規定在第2章「大陸地區人民學歷之檢覈及採認」之文義觀之即明，則被上訴人於申請檢覈時既已具有台灣地區人民之身分而不再是大陸地區人民，其是否即非檢覈及採認辦法第7條之適用對象？苟其非適用對象，則上訴人如何依該條規定受理檢覈？檢覈及採認辦法是否有其他條文可以適用？又依檢覈及採認辦法之立法體例，「經許可在臺灣地區定居之大陸地區人民」是否可解為包含經取得定居許可且在臺灣地區設有戶籍之「原」大陸地區人民？凡此原審判決均未予交待，即遽為上訴人應受理被上訴人學歷檢覈申請之判決，自有判決不備理由之違法。（三）按大陸學歷之採認，就整個行政處理程序而言，形式上雖有受理檢覈及學歷採認之區分，惟檢覈及採認辦法第6條規定：「大陸地區學歷之檢覈及採認，除第8條、第11條及第14條規定外，經書面檢覈屬實者，予以採認。」由此可知檢覈及採認乃一行政行為之不同階段，而非兩個不同之行政行為，基於行政處理程序一貫性之原則及就行政機關之准駁決定及影響人民權益之時點而論，應僅學歷採認始得為判斷之時點，至於受理檢覈僅為學歷採認行政處分之階段行為，尚不能成為行政救濟之客體，是受理檢覈自不能從學歷採認分離而加以割裂，認為兩個程序之決定均屬行政處分且均得提起行政救濟，否則即有違行政處理一貫性及訴訟經濟之原則。準此，本件被上訴人課予義務訴訟之起訴聲明應僅「上訴人應就被上訴人之大陸學歷予以採認」即為已足，惟被上訴人訴之聲明另加上「或受理檢覈」，核屬贅列，原審法院自應就此加以闡明，由被上訴人予以撤回，如不撤回，則應予以駁回，並應另就學歷採認之聲明予以裁判，乃原審判決竟謂就被上訴人學歷採認之請求尚未達於可為判決之程度，且被上訴人之聲明對於學歷採認及受理檢覈係擇一聲明，原審既准「受理檢覈」之請求，則「學歷採認」之請求部分，即毋庸另行駁回等語，揆之首揭說明，自有判決適用法則錯誤之違法。（四）按「法規命令，有下列情形之一者無效：一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。……」行政程序法第158條第1項第1款定有明文。查上訴人依檢覈及採認辦法第17條，於86年10月24日以臺高㈡字第86126218號公告大陸地區高等學校認可學校名冊，惟公告後行政院院長於86年11月13日第2553次行政院院會中指示：「該部於日前連同擬予採認學歷的大陸大學名單一併公布，大陸學歷採認不僅是教育層面的問題，而應從整個大陸政策來看，希望教育部審慎研議後續的作業要點，送請陸委會委員會議充分討論獲致結論後，再提報院會。」上開院會指示可否等同於行政院之命令？行政院是否有以後令撤銷上訴人前令之意旨？又上訴人主張系爭認可名冊因牴觸行政院院會之指示，而違反行政程序法第158條第1項第1款規定為自始無效是否可採？上訴人於上訴後提出其於原審判決宣判後所為之95年5月8日台高㈡字第0950067866號公告，並主張系爭認可名冊應自始不予適用，其究係主張認可名冊自始無效或業經撤銷？凡此均影響系爭認可名冊之效力，原審自應予以探究審認，惟原審未及查明或未予查明論斷即遽認系爭認可名冊既已依法公告，應屬合法有效，其認事用法自有可議。次按「法規應規定施行日期，或授權以命令規定施行日期。」中央法規標準法第12條定有明文。上訴人訂定之檢覈及採認辦法第20條固規定：本辦法自發布日施行，惟隨後公告之系爭認可名冊則未訂定施行日期，是上訴人是否有公告後立即施行之意思？或是會另定施行日期？上訴人並未就此為明確之主張，原審自應予以闡明，否則依上開中央法規標準法之規定，系爭認可名冊似尚處於尚未施行之狀態，原審疏未予以闡明，即遽認系爭認可名冊公告後即已生效，上訴人對於被上訴人之學歷採認申請案應予受理檢覈，自嫌速斷。（五）原判決既有如上之違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由，爰將原判決廢棄發回，由原審法院更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 19 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 黃 本 仁法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 6 月 20 日
書記官 吳 玫 瑩